李俊慧：“共享单车”迎来国家层面的顶层设计

原标题：《共享单车顶层设计明确：配套设施要齐全，押金安全受重视》

“共享单车”（官方称“互联网租赁自行车”）将迎来国家层面的顶层设计。

日前，由交通运输部会同中央宣传部、中央网信办、国家发展改革委、工业和信息化部、公安部、住房和城乡建设部、人民银行、质检总局、国家旅游局等部门起草的《关于鼓励和规范互联网租赁自行车发展的指导意见（征求意见稿）》（以下简称《征求意见稿》），于5月22日起正式向社会公开征求意见。

显然，从《征求意见稿》的名称来看，国家对“共享单车”总体上持鼓励态度，同时，对于共享单车运营中出现的问题以及可能存在的风险，也提出了规范要求。

那么，在深圳、成都等地已经发布各自指导意见且北京、上海、南京等多地发布本地的征求意见稿后，由国家层面牵头起草的《征求意见稿》，又有哪些亮点或要点值得关注呢？

要点一：属地政府要做好规划及配套设施建设

当前，名曰“共享单车”实为“互联网+租赁单车”的互联网租赁自行车，在运营过程中最突出的问题是“乱停放”，部分区域、站点甚至出现“车满为患”的景象。

对于出现的“乱停放”现象，有人说是国民素质问题，也有观点认为单车平台管理不善，还有观点认为是有关部门配套设施不健全问题。

从法律角度看，按照《道路交通安全法》第五十九条规定，“非机动车应当在规定地点停放。未设停放地点的，非机动车停放不得妨碍其他车辆和行人通行。”

简单说，对于未设置停放地点的区域，只要停放做到“不妨碍其他车辆和行人通行”就可以随意摆放。

但是，各地出台的非机动车停放管理规章或法规，与之有一定的冲突之处。

比如关于停放，《北京市非机动车停车管理办法》第十二条规定，非机动车停车人应当“在非机动车公共停车场或者设有非机动车停放标志的区域内停车”。

关于处罚，《北京市非机动车停车管理办法》第十三条规定，“在明令禁止停车的道路范围内停放非机动车的，由公安交通管理部门依法处罚，并可以暂扣其非机动车辆。”

可以看到，规章要求自行车应当“停放在停车场或设有停放标志”的区域，但只有将自行车停放在“明令禁止停车的道路范围内”才可能被予以处罚，因此，可能出现一个“没有停车标志”但又不属于“明令禁止停车的道路范围内”随意停放的可能。

而这也恰是当前共享单车乱停放的症结所在，除去少量影响车辆和行人通行的不当停放外，更多的可能是，在一些公共区域或道路两侧随意停放。

简单说，乱停放的问题出现，应该是停车区域设置不足、单车企业维护不力和用户随意停放等多重因素共同作用的结果。

对此，《指导意见》提出，各城市要制定适合本地特点的自行车停放区，设置技术导则，规范自行车停车点位设置。对不适宜停放的区域和路段，可制定负面清单实行禁停管理。对城市重要商业区域、公共交通站点、交通枢纽、居住区、旅游景区周边等场所，应当规划配套的自行车停车点位，规范自行车停放。

要点二：明确共享单车运营中的监管职责分工

共享单车的发展，既涉及到车辆的安全技术标准，也涉及到用车人正当使用，还涉及到单车平台的合法经营。既包含线上服务问题，也涉及线下管理问题。

此前，有些地方对“共享单车”的投放限制较多，有些地方对“共享单车”的管理较为宽松，当然，还有的问题是，出现乱停放等问题时，不同部门之间可能出现职责交叉问题。

对此，《征求意见稿》提出，城市人民政府要结合本地实际，明确各部门工作责任，建立联合工作机制，加强统筹协调，加快信息共享，促进互联网租赁自行车健康有序发展。地方交通运输部门负责互联网租赁自行车发展政策制定和统筹协调；公安部门负责查处盗窃、损毁互联网租赁自行车等违法行为，查处互联网租赁自行车交通违法行为，维护交通秩序；住房城乡建设部门负责城市自行车交通网络、互联网租赁自行车停车设施规划并指导建设；公安交通管理部门和城市管理部门共同指导互联网租赁自行车停放管理；电信主管部门、公安、网信部门根据各自职责，负责加强互联网租赁自行车服务的网络安全监管，保障用户信息安全。发展改革、价格、人民银行、工商、质检等部门按照各自职责，对互联网租赁自行车经营行为实施相关监督检查，并对违法行为依法处理。

要点三：共享单车押金收取，国家倡导“免押金”模式

在共享单车服务发展过程中，共享单车的押金模式历来是一个备受关注的话题。

究其根源在于，共享单车的押金打破了传统“一个租赁物对应一份押金”的模式，形成了“一个人对应一份押金”的模式。基于互联网的优势和特点，使得其押金具有了一定的资金归集功能。

北京市交通委员会公布的信息显示，自2016年8月以来，ofo、摩拜、小蓝、酷骑、永安行、智享等企业先后投放车辆规模近70万辆，注册用户近1100万。

按照押金收取的标准为99~299元不等估算，1100万共享单车注册用户将意味着形成了10~30亿元量级规模的“押金资金池”。

如果企业经营不善或挪用押金用于投资失败等，可能会给用户的押金安全造成巨大风险，导致出现不能退还的问题。

首先，《征求意见稿》提出，“鼓励互联网租赁自行车运营企业采用免押金方式提供租赁服务”，一方面，《征求意见稿》承认单车平台收取押金的合理性，另一方面，《征求意见稿》也倡导单车平台采取免押金方式提供服务。

其次，对于收取押金的单车平台，《征求意见稿》提出，“在企业注册地开立用户押金专用账户，实施专款专用，接受监管，防控用户资金风险”，同时，对于预付资金的，也提出了类似要求。

最后，对于押金的退还管理机制，《征求意见稿》则提出，积极推行“即租即押、即还即退”等模式。

简单说，《征求意见稿》对押金建立较为完备的监管机制，避免出现资金安全风险，更重要的是，《征求意见稿》通过倡导的方式，希望单车平台将重心放在经营和服务中，而不是将单车作为一种融资方式。

此外，《征求意见稿》在标准建设、信用管理、文明用车、运营服务、停放管理、监督执法以及网络和信息安全保护等社会关注度较高的问题或领域也都提出了相应的指导意见。

虽然，共享单车在一二线城市异常火爆，但是，在三四线城市可能未必有足够大的需求，因此，《征求意见稿》特别强调“因地制宜、因城施策”，这对于各地根据当地实际，是否发展共享单车以及如何发展共享单车，都具有指导意义。（李俊慧系中国政法大学知识产权研究中心特约研究员）

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