多地公示国土空间规划草案，未来15年哪个城市人口增长最多

近期，重庆、深圳、杭州、哈尔滨、成都和武汉等城市相继向社会公示其国土空间规划草案。这是这些城市2035年的发展愿景。从这些规划中可以预见中国城市未来的发展趋势，尤其是人口规模。

多城密集公示国土空间总体规划

2019年5月，中共中央、国务院发布《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》（下称《意见》），要求将主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划等空间规划融合为统一的国土空间规划，实现“多规合一”，强化国土空间规划对各专项规划的指导约束作用。

建立国土空间规划体系是为了解决诸多现实问题。《意见》指出，各级各类空间规划在支撑城镇化快速发展、促进国土空间合理利用和有效保护方面发挥了积极作用，但也存在规划类型过多、内容重叠冲突，审批流程复杂、周期过长，地方规划朝令夕改等问题。

《意见》要求强化规划权威。规划一经批复，任何部门和个人不得随意修改、违规变更，防止出现换一届党委和政府改一次规划。因国家重大战略调整、重大项目建设或行政区划调整等确需修改规划的，须先经规划审批机关同意后，方可按法定程序进行修改。

中国区域经济学会副理事长兼秘书长陈耀向第一财经表示，总的一个思路就是一张蓝图干到底，规划一旦确定就应指导长远，以后大的格局不动。当然，由于对未来的认知还是有限，以及一些不可确定因素的干扰，规划也可能做一些微小调整。

根据《意见》要求，2019年6月，自然资源部发出全面开展国土空间规划工作的通知，要求抓紧启动编制全国、省级、市县和乡镇国土空间规划（规划期至2035年，展望至2050年），尽快形成规划成果。

第一个编制市级国土空间总体规划的是广州。在自然资源部支持下，广州在2018年就开展国土空间规划先行先试。在原《广州市城市总体规划（2017~2035年）》和《广州市土地利用总体规划（2017~2035年）》编制试点成果基础上结合新要求完成，并于2019年公示。

自2019年以来，各地迅速开展国土空间规划工作。经过一年多的编制，今年以来尤其是近期，一些城市的国土空间总体规划草案陆续出炉，开始密集征求公众意见。

5月27日，重庆发布其国土空间总体规划（2021~2035年）的公示版。5月31日，《杭州市国土空间总体规划（2021~2035年）》（草案）公示。6月11日，《深圳市国土空间总体规划（2020~2035年）》（草案）公示。

进入7月，国土空间总体规划草案发布的城市更多，包括：7月5日，哈尔滨；7月9日，成都和中山；7月14日，武汉。

规划草案公示是审批前的法定程序。根据城乡规划法规定，城乡规划报送审批前，组织编制机关应当依法将城乡规划草案予以公告，并采取论证会、听证会或者其他方式征求专家和公众的意见。公告的时间不得少于三十日。

除了这些城市发布其规划草案，更多城市在加快规划的编制工作。

比如，福州市国土空间总体规划已形成阶段性成果，相关部门正对规划进行完善和提升。7月6日，天津召开专题会议研究国土空间总体规划编制工作。会议要求着眼于京津冀协同发展全局，进一步做好国土空间总体规划的修改完善和深化细化工作。

未来城市规模将继续扩张

这些规划草案对2035年都有明确的目标，城市规模是一个重要的指标，而这一指标主要包括人口规模，并根据人口规模来配置用地等资源。可以说，人口规模对城市未来发展起着关键性作用。

成都的规划草案提出，2035年常住人口规模控制在2400万人，同时按照规划城市人口上浮20%配置医疗、教育等公共服务设施和交通、市政等基础设施用地。这是已经发布规划的城市中人口规模最大的。未来15年，成都的人口规模相比2020年将增长310多万人。

根据各地的规划草案目标，至2035年，哈尔滨常住人口规模将达到1180万人；杭州常住人口规模1500万左右，服务管理人口规模2000万左右；武汉规划可容纳常住人口1660万人，按照2000万人的服务人口配置基础设施和公共服务设施。

根据第七次全国人口普查数据，2020年，哈尔滨常住人口1001万人，杭州常住人口为1193.6万人，武汉常住人口达1232万人。也就是说，未来15年，哈尔滨、杭州和武汉将分别增加约180万、380万和428万人。在已经公布的城市中，武汉的人口将增长最多。

相比而言，广州和深圳则对人口规模采取控制的取向。

广州的规划草案提出，到2035年常住人口规模在2000万人左右，按照2500万管理服务人口进行基础设施和公共服务设施配置。而2020年广州常住人口为1867.66万人，意味着未来15年广州人口仅增长130万左右，而过去10年广州人口增加了597.58万人。

2020年深圳人口规模1756万人，实际服务管理人口2000万人以上。其规划草案提出，到2035年，基于资源环境紧约束的现实状况，综合考虑城市宜居水平，按照1900万常住人口规模配置较高品质住房以及基础教育设施；按照2300万实际服务管理人口规模配置行政管理、医疗等公共服务和交通、市政等基础设施。

陈耀向第一财经表示，现在中国特大、超大城市已经有16个，除了北京、上海和深圳等一线城市控制人口规模之外，绝大多数城市还处于成长阶段。中国城市规模究竟多大好，还没有比较科学的定论。

过去10年杭州共增加了约324万人，增长37.19%，年平均增长率为3.21%。因此，有市民认为杭州1500万人口规模的目标有些保守。据《杭州日报》，杭州市规划团队回应表示，针对2035年人口规模的预测，编制团队做了大量的研究分析和预测比较，考虑了影响人口增长的各方面因素。

该团队认为，伴随着老龄化加剧、婚育妇女减少等普遍趋势，我国人口规模将在未来十五年内迎来峰值。另外，与过去十年不同，农村向城市转移劳动力的蓄水池在未来十五年将越来越小，城市间对人才的争夺将空前激烈。杭州要维持过去十年每年30多万人口增长的态势，难度颇高。

不仅如此，该团队强调，规划始终坚持杭州是一座宜居舒适天堂的目标，绝不能重蹈过去大城市拥挤、嘈杂、污染的老路，再也不能把城市当作住人机器和劳动工厂来对待，要合理控制人口，保持在适宜的总量，实现杭州人独特的诗意栖居和奋斗乐业的兼得。

陈耀向第一财经表示，人口向城市、大城市集中是一个大趋势，目前还没有绝对过高的问题，大城市人口集中有其规模经济效应，人口本身是经济的一个组成部分，人为过度干预人口集中是不行的，但是也不应完全不管。城市发展要划定边界，包括空间的边界和资源环境承载力的边界，人口规模要以水定城，根据自然资源决定承载规模。