“中国承诺到2030年左右，二氧化碳排放达到峰值。要实现这些计划并且达成目标，我们认为，改革化石能源补贴政策是很重要的方面。”在上周召开的化石能源补贴研讨会上，国际可持续发展研究院(IISD)中国办公室主任余晓文说，因为现行的化石能源补贴政策“有可能对我们目标的实现形成阻碍”。
不过，对于什么是“化石能源补贴”，如何计算?目前业界仍存在很大争议。“首先要把化石能源补贴概念搞清楚，还得把补贴方法学搞清楚。”研讨会上，国家发改委气候战略中心主任李俊峰举例说，“我曾经质问美国专家，你们美国当年把军舰开到波斯湾，算不算对化石能源补贴?他们都笑了。”
煤炭生产补贴超350亿?
在2009年召开的G20峰会上，形成了自愿性的化石能源补贴报告机制;2012年的G20峰会提出了建立化石能源补贴同行审议机制。
4月19日，国际可持续发展研究院等发布的《中国的煤炭生产补贴》报告称，2013年，中国的煤炭领域，除对行业的优惠贷款支持外，煤炭生产补贴共计357亿元人民币(58亿美元)。
报告称，基于对每项财政和其他相关政策的评估，共识别出2013年至2015年间18项与煤炭开采业务相关的补贴，并对其中的11项进行了量化。根据规模大小，其中最重要的几项有：
来自省和省级以下政府的临时税费减免16.5亿美元;中央财政对固定资产的投资12.7亿美元;对整顿关闭的煤矿的补偿10.3亿美元;增值税退税包括煤层气退税4.6亿美元;给上市煤炭企业的直接补贴1亿美元;煤层气生产补贴7000万美元;中央财政科研经费支持5000万美元;海外煤矿资源的特设风险勘查基金1000万美元。
研究显示，中国的煤炭生产补贴相对煤炭产量(2014年达38.7亿吨)而言规模不大。据估算每年的补贴率介于每吨1.5到3美元之间(包含信贷支持)。然而，通过不同形式发放的煤炭生产补贴会对煤炭生产、加工、消费和其他活动产生不同的影响。
报告称，相比其他补贴(如增值税退税或关闭煤矿补偿)，信贷支持、中央财政的固定资产投资以及直接拨款的危害更大，因为这类补贴通过投资锁定了长期的煤炭使用。
除了优惠的财政措施外，其他政策在支持煤炭生产方面也发挥了重要作用。如对进口煤炭的质量控制以及对国有煤炭企业的优惠贷款，构成了数十亿人民币的补贴。此外，国有企业通过现有的制度安排也可以获得更多支持，如对国有企业的一些优惠政策等。
“从国际上看，多数情况下，化石能源补贴都是低效的政策工具。”报告说。
补贴扭曲了经济结构?
“价格不反映煤炭等化石燃料的真实成本，也是一种‘补贴’。”自然资源保护协会高级顾问杨富强说。他介绍，该协会此前利用不同的货币估算方法和2012年的数据，测算了中国煤炭使用所产生的环境和健康外部成本。
计算结果显示，吨煤产生的环境和健康影响为302.62元，其中煤炭生产的外部损害成本为66.3元/吨煤，约占21.9%;煤炭运输的外部损害成本为27.8元/吨煤，约占9.2%;煤炭消费的外部损害成本为208.48元/吨煤，约占68.9%。2012年煤炭开采利用的环境和社会外部成本为1.1826万亿元，占当年GDP的2.3%，煤炭排放的CO2所造成的气候变化损失为0.6284万亿元，占当年GDP的1.2%。
“对化石能源的补贴，对于整个经济结构和社会分配是很大的扭曲。”中国社会科学院数量经济与技术经济研究所能源研究室副主任刘强说，目前，中国能源领域尤其石油和天然气领域，其利润率远远高于社会平均利润率。而从市场经济学理论上讲，竞争最充分领域的利润率应该是社会平均利润率。
“如果完全竞争的话，社会平均利润率也就是5%-6%的水平。但实际上，石油和天然气领域的利润率达到46%，比烟草业33%的利润率还高。”刘强说，“从经济学理论上讲，任何对生产的补贴实际上都是错误的。因为生产是典型的企业行为，企业需要承受它的决策是否对错。”
属中国国情的算不算补贴?
不过，对于化石能源补贴，在业界仍存在很大分歧和争议。
国际可持续发展研究院全球补贴倡议(IISD-GSI)研究员Richard Bridle介绍，不同国际机构，例如国际能源署、OECD和国际货币基金组织对化石能源补贴的定义不同，并根据各自对化石能源界定的补贴开发了不同的估算方法和模型。
“中国的能源问题比较复杂，是一个‘公说公有理、婆说婆有理’的东西。”李俊峰说，“化石能源有没有补贴，到底有没有补贴化石能源，这是大家很关注的一个问题。化石能源的真实成本到底是多少?特别是它的环境代价有多少?这些到现在还没有一个严肃的讨论。”“能源补贴改革需符合市场化推进的过程，避免单独冒进。”
国家发改委能源所能源系统研究中心副主任冯升波认为，中国的化石能源补贴改革是个复杂的系统工程，涉及到社会和经济的多个层面，需要放在当前的经济和体制改革的大环境，特别是当前税制改革的框架下，综合考虑可能产生的各种影响，制定有效的配套政策和保障措施，有计划有步骤地取消鼓励浪费的、低效的化石能源补贴，以减少化石能源补贴改革给社会和经济带来的负面影响。
“最优的能源供给应该是经济上廉价、环境友好、供给系统智慧化并能柔性应对突发性冲击。”刘强说。
中国是世界上最大的煤炭生产国和消费国。摄影/章轲
中国的煤炭产量和投资。资料来源：能源基金会和国家统计局
2013年中国煤炭生产补贴清单。资料来源：国际可持续发展研究院
煤炭企业借款利率。资料来源：国际可持续发展研究院
量化补贴(除信贷支持)。资料来源：国际可持续发展研究院
