6月28、29日，为期两天的欧盟夏季峰会在布鲁塞尔召开，这场峰会被外界看作是明年欧洲议会选举前重启欧元区改革的最后一次机会。但是，由于难民问题成为压倒一切的主题，峰会并没有在欧元区改革问题上达成重要共识和实际成果。
在6月19日，德国总理默克尔与到访的法国总统马克龙举行会谈，双方就推进欧盟改革计划达成一致，呼吁为弥合欧盟内部的“贫富差距”在2021年前建立欧元区统一财政预算。
马克龙自从去年9月提出一揽子欧元区改革计划之后，就一直期待这一计划能得到德国的背书，欧元区统一预算可以算作是他在欧盟一体化道路上迈出的“一小步”。而默克尔在欧盟移民政策问题上与姊妹党基社盟的分歧日趋严重，刚刚组建的联合政府面临解体危险，她急需与法国合作，在欧盟改革方案上拿出切实成果，以挽回受损的政治威望。
但作为欧盟一体化的基石，法德轴心在欧元区统一预算问题上达成妥协并不意味着欧洲财政联盟的建立就此拉开序幕。且不说19个欧元区国家在统一预算问题上的分歧难以弥合，即使德法之间，在欧洲货币基金（EMF）的控制权、欧洲投资基金（EIF）的规模等具体操作层面，也相持不下。
统一预算，增加抗风险能力
根据双方在会谈结束后发表的一份名为《更新欧洲对安全繁荣的承诺》的联合声明，德法两国达成以下几点共识：
●欧盟将建立统一的财政预算，以促进投资，推动欧元区19个成员国的融合；
●新的财政预算机制将在2021年年底前投入运行，但具体细节仍待进一步协商；
●2012年为应对欧元区金融危机提出的ESM将转化为EMF，为成员国在陷入非债务导致的经济危机时施加援助，为单一货币市场在未来应对危机时提供缓冲；
●默克尔认为，只有当欧元区各家银行的风险降低之后，才能着手建立统一的欧元区银行业联盟；
欧盟委员会主席让-克洛德·容克6月19日对德法声明表示肯定，称改革计划“非常平衡”，“有助于推动欧盟前进”，法国媒体也将欧元区统一预算视作默克尔做出的一个关键性的让步。
尽管希腊债务危机近日正式宣布结束，欧盟经济整体面临复苏，短时间内也不存在财政紧张风险，但持续8年的欧债危机让欧盟认识到，作为单一货币市场体系，欧元区在应对金融危机时面临先天不足。欧元区内经济羸弱的国家在遭受经济危机时，缺乏独立的、市场化的金融手段，如通过货币贬值、减税或增加开支等手段，有效化解风险，只能依赖其他成员国的救助。而根据欧元区现有的法律框架，成员国并没有金融救助的义务。建立统一的财政预算后，各国每年必须向货币基金提供资金，用于危机时的成员国救助，同时也对各国财政治理和金融监管提出更高要求，降低了舆论压力和民众的反感情绪。
措辞模糊，德法仍有分歧
但是，这份细节模糊的改革方案并不能掩饰德法在欧盟一体化进程上的分歧，德国议会许多议员认为，建立预算资金池不可避免地要求德国打开腰包，继续对意大利和希腊这样的穷国给予援助，德国经济学界也表示反对，如何说服欧元区其他17个成员国支持这一方案就更是未知数。
马克龙去年11月在其雄心勃勃的“重振欧洲倡议”中曾提出，设立欧元区财政部长一职，建立欧元区统一预算，设立EMF，并将欧盟用于救助危机国的紧急救助金注入EMF。马克龙提出，目前，成员国投入救助基金的资金约占GDP的1%，建立统一预算之后，应该将这一比例提高。马克龙还提出，为了进一步增加资金来源，应该在欧盟范围内开征新的企业税。
从6月19日的声明中可以看出，默克尔顶住国内的压力，至少表面上对马克龙的核心提议表示了赞同，但在具体问题上都有所保留。
马克龙提出，欧元区统一预算的规模应是“数千亿欧元”，但默克尔之前在谈及这一预算规模时暗示，“几百亿欧元”更易接受。德国显然并不愿增加成员国对统一预算的负担比例，因为这意味着经济发达的德国必将拿出更多的钱。默克尔对额外增加的企业税也不置可否。
默克尔同意将5000亿欧元贷款额度的ESM转变为EMF，但她强调，必须扩大EMF职能，甚至将EMF与欧盟委员会的职能平起平坐，强调EMF有权对成员国的财政情况进行监管，并且由各国国会掌握审批权。默克尔支持马克龙提出的建立欧洲投资基金（EIF）计划，认为这将有助于成员国经济保持同步增长，她同时希望投资基金能够促进技术和科技创新。但在具体规模上，马克龙曾提出建立一个2000亿欧元的基金池，但默克尔认为，EIF的规模不能超过500亿欧元。默克尔没有说明这笔基金的来源，也没有明确EIF是不是欧元区统一预算的一部分。
此外，默克尔对设立“欧元区财政部长”一职也持谨慎态度，认为现在还没有到讨论建立新的权力架构的时候。
学者质疑，荷兰公开反对
马克龙的欧元区改革方案在德国遭到舆论强烈质疑。5月22日，154位德国著名经济学家在《法兰克福汇报》上发表公开信，对马克龙方案逐条予以批驳，认为这一改革将把欧盟财政联盟和银行联盟变成“责任联盟”（liabilityunion），“给欧盟民众带来巨大的风险”。
这些经济学家包括欧洲央行前董事会成员尤尔根·斯塔克、德国经济智库Ifo前主席汉斯-沃纳·辛恩。
对于EMF，德国主流经济学家认为，如果将目前的ESM转化为EMF，则意味着非欧元区的欧盟国家也能参与EMF的决策，这将导致EMF的低效，“因为它将受到非欧元区国家的影响”。同时，将EMF用于对那些深陷危机的银行进行“再保险”，“只会降低银行和监管机构清理坏账的动力，影响经济增长和金融稳定”。
对于EIF，经济学家认为，这些旨在促进欧元区结构改革的基金，到最后还是不可避免地流向那些并未进行根本性改革的欧元区国家，从而削弱这些国家改革的动力。
而设立“欧盟财长”一职，将使货币政策进一步政治化。
经济学家指出，责任原则是市场经济的基石，而“责任联盟”将削弱欧洲的繁荣和经济增长，近年来，欧盟国家中的人员尤其是年轻人的工资水平逐年下降，显然已不堪重负。他们在公开信中呼吁德国回归市场经济的基本原则，通过结构性的改革而不是建立新的信用额度来实现经济繁荣。对于无法应对危机的欧元区国家，实行“有序的破产程序”，建立“有序的退出机制”，这应该成为欧元区改革的重要组成部分。
在6月28、29日召开的欧盟峰会上，欧盟各国领导人都认为，加强欧元区整合、防范新的金融风险，必须扩大欧洲稳定机制(ESM)的作用。但具体如何扩大，将留待今年年底欧元区财长会议继续讨论。至于更加棘手的欧元区统一预算和存款保险计划等问题，峰会没有详细讨论，未来前景如何更没有定论。
峰会同意，如果现有的银行业拯救机制单一清算基金（SRF）出现资金短缺，尤其是在2023年达到550亿欧元的充裕资本规模之后，如果欧元区银行出现危机，可以动用ESM进行救助。但欧盟的救助并非没有条件，为了避免让投资人认为欧盟手头现金充裕、总会出手救助，峰会同意德国提出的观点，只有在2020年以后才能动用ESM救助银行，并且银行系统的风险必须降低到甚至不需要ESM的帮助时，ESM才能扮演救火员的角色。
各国领导人同意采取切实步骤，以完成欧洲银行业联盟的建设。目前欧洲银行业联盟还缺少最重要一环，即欧洲存款保险计划（EDIS），这一计划旨在维护存款人在欧元区内所有银行都享有同等的安全保障。但德国和其他北欧国家反对推出EDIS，除非像意大利和希腊等国能采取有效措施，清理银行坏账，降低风险。尽管欧洲央行行长德拉吉在峰会上表示，欧元区银行系统性风险目前已大幅降低，EDIS的实施将有助于进一步降低风险。但各国领导人只是同意，未来将启动对EDIS的讨论。
在深化欧元区融合的其他问题上，峰会同样没有取得任何实质性进展，譬如德法两国力推的集体行动条款（CACs），遭到债务严重的意大利的强烈反对。
默克尔和马克龙此前达成一致的欧元区统一预算在峰会上也遭到了荷兰的反对，没有形成任何共识，被打入冷宫，只能留待年底的欧元区财长会议进一步讨论。而何时能拿出方案，更显遥遥无期。荷兰首相马克·吕特在峰会结束后对记者表示：“加强欧元区融合，对于这个概念，我很难理解。我讨厌为了什么象征意义来做事情，这都是纳税人手里的真金白银啊。”
此外，德法声明中提出，2018年年底前促成欧盟就数字技术企业征税达成协议。爱尔兰和卢森堡强烈反对加征这一所谓“数字税”，担心大型跨国技术企业为避税放弃本国，转向瑞士或美国等非欧盟国家。
象征性的一小步
毋庸置疑，今天的欧盟在抗击金融危机方面比以往任何时候都更具实力。欧元区已经建立起由欧洲央行和成员国政府组成的单一监管机制，设立了清理银行坏账的单一清算委员会，拥有合作处置风险基金。ESM的介入为希腊、葡萄牙、爱尔兰等国结束债务危机立下汗马功劳，职能和资金池进一步扩大后，将为防范金融风险打造更加坚实的安全网。此外，相比金融危机爆发时，今天的欧洲央行手里掌握的衍生干预工具要更加强大，尤其是货币直接交易计划（OMTs），可以通过无限额地购买短期主权债券稳定投资市场。
从大环境来看，在英国脱欧两周年后，希腊欧债危机正式宣告结束，欧盟改革再度处于向何处去的十字路口。在特朗普以“美国优先”为旗帜，不断“退群”，并不顾美欧传统的盟友关系到处挥舞关税大棒，迫使法德轴心不得不进一步接近，努力弥合分歧，自己解决欧盟的问题。因此，6月19日的德法会谈，双方在欧元区统一财政预算等问题上达成共识，总算是走出了象征性的一小步。
但是，一个真正的财政联盟需要在货币政策方面实现更加统一的共同决策，欧元区必须完成银行业联盟的建设，必须为应对未来可能发生的危机建立更加有效的金融缓冲机制，打造“安全阀”，才能为资本市场联盟的建立和更加紧密的财政合作构筑安全的基础，形成更加广泛的共识。否则，“2025年形成财政联盟”只能是一个梦想。
（作者系同济大学德国研究中心、中德人文交流研究中心研究员）
