推进住房保障一体化，实现长三角高质量发展

实现长三角高质量一体化发展，需要落实习近平总书记所说的五大新发展理念，尤其要做到更加开放，更加共享。所谓一体化，说到底就是人、财、物等要素资源具有充分流动性，构成一个统一的大市场。但实现区域内市场资源要素配置的一体化，又需要有区域内公共资源和公共服务的一体化作为配套。住房不仅体现了人、财、物的凝结，也作为连接教育、医疗、养老、社保等各种公共服务的管道，而成为居民进入一个城市的敲门砖。从这个角度来说，住房资源获取的一体化，对区域一体化发展具有基础性作用。

长三角住房市场联动面临的挑战

住房资源获取又分为两个来源，一个是独立自主通过市场获取住房（包括购房和租房），一个是在政府的帮助下获取住房，即住房保障。

这里首先基于泛长三角的概念，即长三角城市群涉及的三省一市来讨论一下长三角住房市场的联动问题。三省一市人口占全国人口的六分之一，但是从新建商品房的销售额上看，三省一市占了全国的四分之一。可以说，长三角三省一市的房地产市场对整个全国房地产市场起到了举足轻重的作用。研究发现，即使现在房地产有很多的制度和政策限制，长三角城市之间的异地购房现象，仍然非常活跃和频繁。通过分析信用卡的异地刷卡数据发现，长三角住房市场中最主要的购买输出是上海，上海购买力溢出最多的城市是苏州，其次是杭州、嘉兴、南京等。杭州和南京的住房购买力溢出也很多，主要都是在邻近城市。

要素流动的力量是很难限制住的，最终要靠均衡发展才能减少异地购房。虽然相对包括珠三角和京津冀在内的全国其他地区来说，长三角区域的发展已经相对比较均衡，但内部还是有较大的经济社会发展不平衡性和公共服务提供水平的差异性，发展预期更存在差别。这些落差是异地购房的动力。研究还发现，长三角之间房地产市场联动，总体上还是比较理性的，基本面不会太多受短期政策的干扰。比如，限购政策和税收信贷政策的临时调整，这些短期政策的变化不会显著影响市场对上海楼市及对上海周边城市楼市的评价。

除了住房市场的联动，还可以分析对比一下长三角主要城市的住房保障。从住房保障尤其公共租赁房的标准和准入门槛，长三角城市不太一样。在公共租赁房方面，上海的准入门槛相对比较低，长三角其他城市要高一点。上海在公共租赁房上总体的开放性还是比较高的。笔者当年曾有幸参加了上海公共租赁房的制度设计。当时很重要的一个出发点是，公共租赁房其实既有民生性，也有经济性，公共租赁房可以缓解人才的住房压力，特别是关键人才，包括刚入职的大学教师、医生、国企技术骨干，对这些人才提供一些周转性、临时性的住房。有了这些周转性住房，对人才的托底作用才可以反映出来。

上海的公租房刚推出来的时候，社会不太接受，空置率比较高，但现在上海很多公租房项目都在排队轮候，迎合流动人口的住房需求，非常抢手，尤其是受教育水平比较高的、需要体面稳定生活的那部分流动人口的住房需求。在高房价的时代，公租房供应对保持城市竞争力起到了很重要的作用。

对长三角住房保障一体化的建议

在购房市场短期内因为各种原因还做不到完全打破行政管制所带来的分割之前，我觉得在住房保障方面，至少可以率先进行一些突破。长三角之内的经济发展水平、人力资本，及他们对公共服务的需求相对比较均等。笔者认为，住房保障方面完全可以比商品房更早一步进行一体化。在长三角内，住房保障资格要进一步相互开放，住房保障资源实现共享。具体我提几点建议：

第一，实现公共租赁房入住资格在长三角之内的相互开放。上海的公租房相对开放度高一些，但在这方面还是要进一步开放并起到更大的引领作用。笔者认为以后应做到，在长三角之内只要没有房子的话，只要你在某一个城市工作，哪怕户口不是这个城市的，也可以享受到这个城市的公共租赁房入住资格。公租房政策应该在长三角城市之内，做到协同、趋同，以促进人才的相互流动。

第二，实现共有产权房购房资格在长三角之内的相互开放。目前商品房异地购房还受到很多限制，短期内可能还难开放，但至少在共有产权房方面可以往前推进一步。笔者认为，应该做到，长三角之内，如果没有房子，但在本地就业，就能在本地买共有产权房。长三角一体化，应该包含这方面的内容。

这里并不违反我们所说的房子是用来住的、不是用来炒的，因为共有产权房的投资属性已经被大大降低。当然，共有产权房的制度设计还可以进一步完善，比如：必须无房户才能买，一生只有一次购买机会，买了之后要严格限制流转、只能在符合共有产权房资格的人群中内部流转，且如果另外买了商品房了就要退出，等等。

第三是实现住房公积金在长三角城市内的异地流转和异地使用。住房公积金其实不直接属于住房保障范围，但相关性很大。现在国家已经承认了住房公积金的异地提取，相当于承认了住房公积金资金具有私有属性。但住房公积金目前还只是异地流动，异地使用还受到限制。住房公积金的异地使用至少在长三角之内，还可以更大幅度推进一体化，用于包括买房、租房、还贷。

在住房保障之外，还要抓住租购同权的机遇，但也要防止其潜在风险。租购同权，意味着子女教育不一定买房才能上附近学校，还有很多其他公共服务都不一定买房才能获得。落实租购并举和租购同权，相当于租房资源及附着的公共资源更加开放和更加共享，会给长三角一体化带来新的动力，加快人员的流动性。公共服务获取权人人平等，这是现代的治理理念。但这里我还有一些逆向思维，觉得有必要提出来。租购同权，有机遇也有风险。

租购并举是我们住房制度发展的趋势所在，租购同权适应了这个趋势。虽然现在还没有真正实现租购同权，但如果真的实现租购同权，会有一些新问题、新矛盾。比如，一些人有可能会进行投机性租房，那就跟政策的出发点违背了。具体比如说，在学区房问题上，之前为了上学去买学区房，推高学区房的房价，现在为了上学区而去租房子，也会抬高学区房的租金，进而产生挤出效应，让原来住在那里的人被迫搬走。

尤其从长三角范围来说，大量人来上海租房，进而竞争公共服务，会不会造成各种公共服务短缺或价格上升，产生一系列新矛盾呢？在推进长三角一体化过程中，这个矛盾可能会非常大，要提前做好预案。对于这些潜在的矛盾，笔者认为首先要认清楚其矛盾根源所在，分清楚到底是为“住”租房还是为“权”租房。不加区分地落地租购同权，可能就出现公共服务资本化体现在租金方面，带来住房权和公共服务获取权之间的冲突。租购同权本身是一个好事，但为了避免这个矛盾，要做到精细化管理。

精细化管理的基本原则是，要保证租房真的是为了住，而不是为了子女上学或其他公共服务。具体区别，可以看其有没有其他住房，如果他在其他地方有房子不住，跑这里来租房然后让子女上学，那么就是投机性租房，应该进行一定限制。这中间还需要一些很细化的制度设计，但基本思路是要将住房需求与公共服务需求进行分离。

这在技术上是可以办到的，因为不同人群或同一人群在不同生命阶段对居住需求、对公共服务的需求都是不一样的，要根据这种需求的差异性精确设计公共政策，避免产生冲突。虽然租购同权还没有完全落地，但从治理角度来说，要提前做好预案，提前防范潜在风险。如果把一些制度设计更加精细化，我觉得公共服务的共享与开放、公共服务均等化、住房权这三者之间的潜在矛盾是可以化解的，助推长三角一体化更高质量发展。

（作者系上海交通大学中国城市治理研究院/国际与公共事务学院教授，本文为作者在2018年12月19日举行的上海交通大学中国城市治理研究院、国际与公共事务学院共同主办的“长三角一体化如何落实新发展理念”研讨会上的发言，经作者修订。）