（一）理论基础
１．组织理论与技术执行理论。从组织理论而言，可以有不同视角对数字政府建设进行刻画、理解和解释，而它们的视角和概念虽然有所不同，但都有助于我们从不同侧面和角度研究数字政府建设问题［２］（Ｐ5-10）。结构—功能视角认为组织是理性行动者，组织中的关键领导者发挥至关重要的作用，而这同组织的结构特征和功能设计有很大关系。制度—文化视角认为组织要回应其所处的制度环境提出的合法性要求，这使其更加关注外部制度压力并作出响应。迷思（myth）视角则认为组织的行动有很强的符号性和象征性，不完全是理性行动的表现，需要从文化的角度加以理解。技术执行理论基于制度理论，认为技术的执行受到官僚制和制度环境的综合作用，其最终结果受到这些因素的多重塑造［３］（Ｐ110-121）。本文基于上述理论视角，对数字政府建设的相关问题进行研究，有助于避免技术决定论的简单线性思维惯性，从更加贴合实际的角度进行研究。
２．集体行动框架与协同治理理论。数字政府建设是一个政府、企业和公民等利益相关者共同参与治理的过程，其核心在于本文提出的共建、共享、共用和共治。为了对其加以研究，本文引入制度集体行动框架［４］和协同治理理论［５］。数字政府建设要求跨组织数据共享和不同利益相关者共同参与，而这通常会诱发集体行动困境。制度集体行动框架从参与者的成本与收益、参与者的构成及其所处的制度环境入手，为破解集体行动困境提供了理论线索。协同治理意味着政府、企业等利益相关者共同参与集体行动，并采取基于共识的决策方式。协同治理受到许多因素影响，包括冲突或合作的历史、利益相关者的参与激励、权力与资源的非均衡性、领导力、制度设计等。与此同时，对话、建立信任、承诺和共同理解等对协同治理过程同样重要。本文基于制度集体行动框架和协同治理理论，对跨组织的数据共享、政企共建和合供等问题进行研究。
３．科学、循证决策与助推的相关理论。要想推动数字政府建设，就需要为各方利益相关者提供足够的激励，并增强其相关能力，从而使其有动力和能力参与数字政府建设并加以使用。本文引入行为科学、循证决策和助推的相关理论，识别行动者背后的关键渠道因素，并设计具有干预作用的政策方案供决策者参考。行为科学特别是行为经济学旨在揭示人们的行为背后的驱动因素，特别是不够理性的行为及其成因。行为科学的大量研究为公共政策设计提供了严谨的证据，并使循证决策成为可能。助推是指政府部门利用科学证据设计公共政策，发挥“四两拨千斤”和事半功倍的作用，从而对人们的行为善加引导［６］［７］（Ｐ６－１２）。本文基于行为科学、循证决策与助推的相关理论，提炼用于推进数字政府建设和使用的关键因素，并为决策者提供经验依据。
（二）研究框架
具体来说，本文聚焦五个问题，它们共同构成本文的研究核心。
一是数字政府的概念化和建设水平评估。对此研究的问题是：如何理解数字政府？怎样对数字政府的建设情况进行评估？电子政务主要关注政府与民众的关系，管理信息系统（ＭＩＳ）则主要关注政府组织内部的信息集成与利用。数字政府既包括内部的数据共享共用和业务流程再造，也包括政府部门同外部的其他政府部门、企业和公民的信息公开、数据开放、互动交流、服务提供、监督问责等方面［８］。由此可见，数字政府的内涵比电子政务更大，需要做到内外兼顾。据此开展的数字政府建设水平评估，也需要从内外兼顾的角度对数字政府的建设情况进行综合评估。因此，我们要从理论上澄清数字政府的内涵与边界，识别其关键维度和核心特征，明晰数字政府的演进和发展阶段。与此同时，研究数字政府建设水平的评估框架和指标体系，并对中国各级政府进行实证检验。
二是组织间数据共享与业务协同。对此研究的问题是：如何实现跨层级、跨部门、跨地区和跨系统的数据共享与业务协同？数字政府建设的核心是跨域共享数据，因为只有实现了跨层级、跨部门、跨地区和跨系统的数据共享与业务协同，才能使在线政务服务的潜在效能得到最大化利用。大数据共享涉及汇聚、融合、应用这三个阶段，每个阶段都需要不同的治理策略［９］。这一问题将研究跨层级、跨部门、跨地区和跨系统的数据共享与业务协同，对当前跨组织的数据共享状况进行实证评估，并识别其背后的关键驱动因素和作用机制。比如，许多观察都发现数据共享需要采取“一把手”工程，省市主要党政领导高度重视和亲自挂帅，才能真正实现跨组织数据共享。也有观察显示，数据共享需要采取干部管理的方式加以推进，通过“不交数据就交帽子”的方式倒逼职能部门开放数据。目前各地普遍设立的大数据管理局也在数据共享和业务协同方面发挥了重要作用。因此，我们要对这些具有中国特色的数据共享问题进行研究，并提出解释数据共享的理论模型。
三是政商关系与数字政府共建。对此研究的问题是：如何在数字政府建设过程中构建亲清新型政商关系？政府与企业如何共建数字政府？数字政府建设离不开各类企业的广泛参与和深度介入，由此产生的政商关系值得特别关注。中国强大的信息基础设施、庞大的网民规模和广阔的互联网市场，培育了百度、阿里巴巴、腾讯、字节跳动、华为等互联网巨头。这些互联网公司为数字政府建设提供了强大的技术支持，但也使政府在与其谈判时处于完全不对等的技术劣势地位。如果政府与企业的关系处理不当，就会诱发政企合谋等问题，使数字政府建设面临难以为继的风险［１０］（Ｐ1-15）。比如，一些政府部门通过其下属的国有企业或有关联的民营企业进行数字政府建设，导致“小舅子工程”泛滥，不仅浪费大量财政资金，而且导致数字政府的可用性和可持续性面临危机。因此，我们要从政商关系的理论角度，研究政府与企业共建数字政府的关键问题，并为数字政府的共建共治提供决策依据。
四是数字政府建设水平的影响因素。对此研究的问题是：数字政府建设情况受到哪些因素的影响？如何提升数字政府建设水平？数字政府建设水平受到不同层面的许多因素影响，包括央地关系、条块关系、财政资源、跨部门关系、领导支持和参与、公务员能力、组织文化、信息基础设施等。有必要通过理论探讨和实证分析来识别其影响机制，并为进一步推进数字政府建设提供理论依据。数字政府建设的好坏和快慢，同政府部门的动机、能力和环境有很大关系。政府部门的关键决策者是否有互联网意识和发展动力，是否具备充沛的财力、人力和必要的信息基础设施，以及是否受到内外潜在用户的需求驱动，都会影响数字政府建设水平［１１］。因此，我们要对数字政府建设水平的影响因素进行理论导向的实证研究，识别数字政府建设水平的关键决定因素及其作用路径。这将为我们理解和解释各地区、各层级、各部门和各领域的数字政府建设水平差异提供理论框架，并为指导数字政府建设提供决策依据。
五是数字政府的用户使用和合供。对此研究的问题是：如何提升公民和企业使用数字政府的意愿和能力？数字政府对经济发展、社会发展和政府运作产生了什么影响？如何推动政府和公众共用共治数字政府？数字政府能否发挥预期作用，主要取决于目标用户的使用情况，数字政府建设也有赖于用户提供的反馈。目前数字政府在公众中的使用率还不高，满意度还有待提升，对此需要进行更加深入的研究。因此，我们要对数字政府的各种用户特别是公众的使用情况进行研究，考察其使用的类型、特征及影响因素。聚焦中国的关系型社会，探究数字政府如何重塑政府与公民的关系及其对公民使用情况和满意度的影响。以口口相传为特征的人际关系网络也会加速数字政府的推广和普及，政府部门需要探究如何利用中国社会的关系取向特征来推动数字政府的广泛应用。此外，行为科学和助推的研究也为推广数字政府的使用提供了理论和证据，我们需要加强这方面的研究。
上述五个问题从不同方面对数字政府建设展开研究，相互之间也存在有机联系，共同形成我们对数字政府建设的完整认识。这五个问题相互关联并环环相扣，从不同侧面对数字政府的各个维度进行研究，并综合起来形成数字政府建设的整体理论模型（见图１）。我们将所有研究内容之间的关系都标记为双向影响关系，因为它们彼此之间都存在相互影响的作用关系，而不是单向的作用关系。比如，制度相对于技术而言有一定的滞后性，并会对技术的引入产生一定的制约；但反过来技术也会加速制度化，并使制度为技术的内嵌提供催化剂。
图1 数字政府建设的理论框架
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（作者为中国人民大学公共管理学院教授，中国人民大学国家发展与战略研究院研究员，本文节选自《中国数字政府建设的理论框架、研究议题与未来展望》）
