贯彻落实“十四五”规划纲要、加快建立现代财税体制，是当前我国持续推进财税领域深化改革的着力点。政府债务管理制度是现代财税体制的重要内容，债务融资是各级政府筹措财政建设资金的重要方式，在持续推动我国城镇化进程和基础设施建设中发挥了积极作用。“十四五”时期，要进一步健全政府债务管理制度，切实将债务融资的经济社会发展作用与防范化解风险、增强财政可持续性统筹起来。
“十四五”时期政府债务管理面临严峻挑战
一方面，我国地方政府债务的政策实践与时俱进，管理体制不断完善。在计划经济时期、市场经济建设时期和中国特色社会主义新时代三个历史发展阶段，我国地方政府债务的政策实践先后涌现出地方生产建设折实公债、融资平台公司债务和地方政府债券等标识性概念，从早期中央严格管控地方发债的行政审批型管理模式，到后来依靠金融市场和融资平台的市场主导型举债，进而在2014年新《预算法》的保障下建立了地方债的制度规范型管理体系。
尤其是“十三五”时期以来，政府债务管理基本实现规范化和法治化。2015年10月，中共十八届五中全会二次全体会议指出，要将防风险摆在今后工作的突出位置。在2017年7月召开的第五次全国金融工作会议上，党和国家领导人作了重要指示：“各级地方党委和政府要树立正确政绩观，严控地方政府债务增量，终身问责，倒查责任。”受益于科学的顶层设计，“十三五”时期，我国在地方政府债务管理制度建设方面取得了突出进展。
但另一方面，我国政府债务规模持续增大、债务结构不平衡加重，“十四五”时期政府债务管理面临严峻挑战。“十三五”时期的相关举措为我国实现政府债务管理的规范化和法治化打好了基础。同时，我们也要清醒地看到现阶段政府债务管理面对的挑战。
一是，我国政府债务（包括国债和地方公债）整体规模持续快速增长，经济发展的承债能力不断减弱。债务风险主要来自不合理的规模和结构。负债率（俗称杠杆率）和长期负债能力分别从静态和动态两个维度衡量政府债务规模的风险水平。负债率等于政府债务余额除以GDP，又称政府债务杠杆率。长期负债能力指标=（1+政府债务增长率）/（1+GDP增长率）。以上指标越小，说明我国经济发展对债务偿还的保障能力越强，越易实现债务可持续。
根据国际货币基金组织（IMF）的“备忘项债务”统计口径，进行政府债务的国际比较。截至2019年末，中国政府债务负债率为55.57%，低于60%的国际警戒线标准，远低于日本和美国等主要发达国家的债务水平，也低于拉丁美洲和加勒比地区、中东和中亚、撒哈拉以南非洲的平均水平。但同时，2010~2019年期间，中国的长期负债能力指标平均水平为107.84%，高于日本和美国等主要发达国家；同一时期，该指标在日本的平均水平为101.68%，在美国平均为103.83%。
以上事实表明，静态指标反映我国政府债务规模的风险水平可控，但从动态指标看，随着中国政府债务规模持续扩大，经济增长的长期负债能力在持续减弱，应当对动态累积中的债务风险保持高度警惕。
二是，我国的政府债务结构呈现不平衡发展态势，集中体现在地方政府债务占政府总体债务的比重、隐性债务占地方政府债务的比重持续上升。仍使用IMF的“备忘项债务”统计口径，2019年中国地方政府债务占政府债务总额的比重高达67.19%，不仅高于主要发达国家，更是远超新兴发展中国家的平均水平。同一时期，主要发达国家平均水平为20.85%，而新兴经济体和发展中国家平均仅为3.22%。2019年，在地方政府债务中，未纳入预算管理的隐性债务（主要是地方融资平台公司的各类举债）占比接近40%，而2015年隐性债务占比仅为20%。上述两个比重持续上升对于“十四五”时期保障财政可持续性、守好不发生系统性风险的底线极为不利。
新阶段政府债务治理的建议
统筹政府债务（尤其是地方政府债务）的发展功能与安全职责，是新发展阶段我国政府债务治理的方向。笔者提出以下几方面措施建议：
1.守好底线，适度举债。
第一，科学设置政府债务规模与结构。在落实“六保”“六稳”基础上，紧密结合新发展格局的要求，科学设定我国政府债务的规模和结构，并充分考虑区域和层级的异质性，逐步将债务规模和类型量化、细化到市县级政府。
第二，弱化乃至消除金融市场对“上级审批即兜底”的隐性担保期望。进一步细化、明确地方政府债券的限额计算细则，建立、完善地方政府债券限额等总量指标的回撤机制，改变只能递增不能回减的做法。
2.以民为本，规范举债。
第一，严格遵循举债为公的初衷，优选项目。恪守举债资金用于公益性项目（包含准公益性项目）资本性支出的原则、坚决防止将债务资金用于经常性支出或商业性项目，优先选择符合广大人民利益的优质项目，既要为有效拉动就业、保障基本民生、加快形成新发展格局提供充足的财力支持，又要减少乃至避免不必要的举债。
第二，有效引导政府债务的项目单位充分尊重社会需求和政府财力可承受能力，更加注重项目规划、可行性研究等前期工作，理性分析项目潜在运营风险，科学设计举债方案（含市场化融资部分），做好风险应对方案，保障项目对应政府债务本息的按时偿还。
第三，在政府举债、投资、项目建设、项目运营和还本付息的全生命周期中，进一步完善信息公开机制，并建立公众参与、反馈的渠道和机制，最大限度鼓励公众积极参与政府债务项目全生命周期的监督、建议和评价。
3.兼顾效益，高效举债。
第一，适度开源，扩充地方政府专项债券的项目专项收入构成。尝试对有一定竞争性的项目（例如高等教育、医疗等）增加适当的项目收费，尝试建立使用者付费机制。
第二，增强政府债券尤其是地方政府债券的投资属性，促进债券投资人的多元化。不断完善地方政府债券的信用评级、信息公开、核算标准与信息披露标准等，增加市场对地方政府债券的认识与认可，激发证券公司、基金公司、保险公司以及个人等各类投资者对政府债券的投资积极性。
第三，加快落实政府债务绩效管理办法及操作指引。通过加强绩效管理，有助于及时发现政府债务在规模和结构方面存在的问题。借助详细的操作指引明晰绩效评价、绩效监控和部门间绩效管理的具体内容，加快推进在项目准备、债券发行、项目执行及运营等不同阶段开展绩效管理，合理设定考核目标和对应指标，落实债项资金的绩效评价、监控和结果应用等。
4.严控风险，安全举债。
“开好前门，堵严后门”。一方面，进一步完善地方政府一般债券和专项债券的发行机制，持续提升债券定价和信用评级的市场化程度，通过市场化、法治化手段，防控地方政府债券的相关风险，开好地方政府依法合规举债的前门。另一方面，也更为严峻的是，切实推动各地融资平台公司的市场化转型，加快落实隐性债务的化解，堵严堵死地方政府违法违规举债的后门。
这里的一个关键性工作是分阶段推进融资平台公司市场化转型。第一步最为关键，也是当下最为棘手的问题，即融资平台不再承担替政府融资的职能，并妥善化解存量隐性债务。
在此基础上，第二步是融资平台与地方政府建立新型的市场契约关系。地方政府主动作为，在管理体制和运行机制方面，由原有的直接行政性管理、机关指令性运营转变为具有市场约束和法律保护的市场契约关系，确保融资平台作为市场法人主体的市场独立性和自主性。
第三步是融资平台成长为各类市场主体认可的自负盈亏、独自承担责任的市场法人主体。融资平台在与地方政府建立新型的市场契约之后，还需要在公司的全生命周期、投融资与经营活动的全过程成长为全方位的市场主体，成为能够让利益相关者以及其他市场主体高度认可的市场参与者。
最后一步是融资平台成长为现代化地方国有企业。
对应上述四个阶段，建议从功能、层级和区域等维度对融资平台进行科学分类，有的放矢，逐类突破。一是直接市场化一部分融资平台；二是盘活一部分融资平台；三是整合一部分融资平台；四是关停一部分融资平台；五是杜绝地方新设传统意义上的融资平台。
（作者系对外经济贸易大学国际经贸学院副院长、教授）
