李春顶:运用WTO机制维护产业利益并反映企业诉求

第一财经2022-12-21 12:04:58

作者:一财国际    责编:冯迪凡举报

12月14日和16日,世贸组织(WTO)举行了对美国的第15次贸易政策审议,成员对美国自2019年以来的贸易投资领域政策动向及其影响进行了全面的审查与评估,审议材料分为秘书处报告和美方贸易政策声明两部分,其中秘书处报告以第三方视角反应了市场主体状态、市场行为规范和贸易政策等内容。此次审议材料已于2022年9月11日在WTO网站公布,其中美国贸易政策声明共39页,秘书处报告共298页。

贸易政策审议会议上,中国常驻WTO大使李成钢围绕中方关切的“维护多边贸易体制核心原则”、“推进贸易开放和投资自由化”、“执行争端解决裁决”和“维护可持续供应链”等问题进行了重要发言,李成钢大使以美方破坏多边贸易体制的诸多现实为依据,呼吁美方遵守世贸规则,尽早恢复两级审理的完整和运转良好的争端解决机制,切实维护多边贸易体制的权威性。包括中国在内的成员还围绕《通胀削减法》、《芯片和科学法》的“两法”问题及其他重要问题进行了审查提问。美国以现场发言及书面形式对部分审查提问进行了直接回复,相当数量的提问未得到美方的正面回复。

一、贸易政策审议机制概况

贸易政策审议机制(Trade Policy Review Mechanism,TPRM)与多边贸易谈判机制、贸易争端解决机制(DSM)共同构成WTO的三大法律机制。根据WTO《贸易政策审议机制》规定,所有成员都需要定期接受贸易政策和措施的审议,TPRM强调提高成员贸易政策的透明度,并督促成员遵守世贸规则,切实履行入世承诺和担当对应责任,TPRM兼具透明度机制和监督机制双重作用,对成员而言既是责任也是义务。

从多边视角来看,TPRM旨在增进WTO成员了解彼此经济贸易体制和政策,建立更为透明稳定的多边贸易体制;而从双边视角来看,TPRM审议包括接受审议的成员的总体经贸发展情况、经济政策与环境、贸易与投资制度、贸易政策与具体措施、行业贸易政策、国际合作、应对重大危机情况、公众支持、公众参与、磋商与透明度的关系、透明度与反腐败、促进善治、发展预期等在内需要国际透明和国内透明的内容,各成员围绕审议材料及关切问题进行提问讨论和批判,对推动贸易发展具有积极作用,尤其是在双边沟通渠道受阻和经贸关系恶化的情况下对推动消除贸易政策壁垒具有积极作用。

TPRM强调以透明度为手段,尽管透明度功能在《建立世界贸易组织的马拉喀什协定》的附件3中被作为一项法律目标予以固定,但因没有设置配套的履行方式与程序而不具有法律约束力,《关于争端解决规则与程序的谅解》附录1中也明确规定TPRM不受争端解决机构的司法审查,并独立于任何诉讼而展开,不能作为启动争端解决程序的依据,也不能以此要求成员增加新的政策承诺,结果不产生法律约束力和强制力,因此TPRM主要通过成员间的相互审议、批判和监督来促进成员自觉自愿履行WTO规则和义务。

二、中美经贸关系及发展趋势

美国是中国的重要经贸伙伴之一,中美经贸关系是全球经济的压舱石。从贸易规模看,中美双方长期占据彼此前三大贸易伙伴地位,是全球最大规模的两个国家之间双边货物贸易伙伴。2021年中美贸易规模进一步增长到7556亿美元,贸易差额3963亿美元;其中,美国对华货物贸易出口额1797亿美元,中国对美出口货物贸易额5761亿美元。2022年1-11月,中美双边货物贸易额6976.9亿美元,同比增长2.4%,虽然受到国内外经济环境和疫情防疫的影响,但全年仍有望实现新突破。

从贸易增长看,近20年来中美贸易持续增长,贸易总额年均增长率达10.8%,中国对美出口和进口额的年均增幅分别为11.12%和9.89%,远超同期双边GDP增长率。从双边贸易结构看,中国对美出口产品以机电产品、家具玩具、纺织品及原料和贱金属及制品等为主,而中国自美进口产品主要为运输设备、机电产品、化工产品和光学钟表医疗设备等,双边贸易高度互补,双方经贸合作符合两国和两国人民的利益。从双边投资来看,截至2021年底,美国在中国直接投资存量达1180亿美元,中国对美直接投资存量为771.7亿美元,双边投资规模大并保持增长态势,中美双方是彼此重要的投资目的地和投资来源地。

虽然中美经贸关系紧密,相互依赖程度不断加深,但近年来双边经贸关系遭遇逆流,面临危机。

拜登政府上台后继续把重点放在贸易政策的防御性要素上,重点审查供应链、出口控制和多边途径、基础设施和投资等内容,中美贸易摩擦已由贸易领域升级至科技、金融、外交、地缘政治、国际舆论、国际规则等全领域。

展望未来中美经贸关系和趋势,合作共赢是符合双方和世界共同利益的明智之选。同时中美经贸相互依存和依赖的关系决定了合则两利、分则两损,中美在大方向上的经贸合作与发展将是主旋律。

三、行业协会和企业应积极行动

面对中美经贸关系的大环境以及美国霸权政治、贸易保护主义横行的现状,我国行业协会和企业应积极行动,利用世界贸易组织的多边机制维护自身正当权益,制约美国不正当和不合理的贸易政策行为。

1、行业协会和企业要重视和熟悉对美贸易政策审议机制

尽管TPRM所产生的审议结果不具有法律约束力和强制力,但可以对接受审议的成员产生一定的压力,并促使其采取措施修改或调整不符合多边贸易体制的政策和措施,并监督接受审议的成员履行相关义务与承诺,增进成员间的相互监督和贸易规则的实施。各类行业协会和企业应积极参与对美贸易政策审议工作,针对本行业及本企业在对美贸易和投资过程中遇到的壁垒和歧视性待遇提出相应的意见,有助于深入了解美国乃至整个国际贸易政策发展趋势,了解和把握国际市场的发展动向,尤其是了解与本行业和本企业高度相关的政策和市场情况,为行业和企业参与国际贸易,开展对美贸易和投资活动创造良好的政策和制度环境,推动解决当前存在的贸易不平等和贸易歧视问题。

2、行业协会应代表企业申诉美国贸易政策的保护主义和不合理性

TPRM作为WTO的一项重要工作机制,能够通过对成员贸易政策中具有多边性的贸易措施进行分析,相对客观的反映接受审议的成员的贸易政策环境,及其他与贸易相关的产业发展情况,并形成外部“软约束”促进接受审议的成员调整相关政策。美国作为中国企业重要的对外贸易和投资对象,美方政策措施的变化对各行业的发展具有深刻影响。

各行业协会应发挥扎根行业、服务企业、辅助政府、凝聚合力的独特优势,并发挥协会联动作用,与其他行业及其他受害国的协会和企业加强交流,将对美政策措施的关注和评论集中通过商务部世贸司等政府机构和渠道反馈,以促进中国政府代表在对美贸易政策审议过程中,对美方构建的武断或不正当歧视和打压等严重损害中国企业WTO项下基本权利的行为据理驳斥,提出异议和关注,维护中国企业对美经贸往来中的合法权利。

3、综合运动贸易政策审议和争端解决控诉美国的贸易歧视

虽然争端解决机制明确否定了TPRM作为争端解决机制基础的内在关联,但事实上往往TPRM先于争端解决机制介入,并预示着是否会启动争端解决机制,TPRM可作为解决争端的非诉讼非强制途径而存在,并与争端解决机制协调解决经贸争端。

一方面中国企业可在通过贸易政策审议机制的监督、审查和督促途径维护自身权益,尽量以非对抗的和平方式解决双边争议,为后续企业海外业务留有更多空间。例如,此次会议上中方针对美国在农业通报中通过“转箱”和拆分通报年度刻意规避“爆箱”,试图掩盖其扭曲国际贸易中大量农产品国内支持的事实,通过《购买美国货法》限制外国企业参与政府采购,通过“301措施”持续加征单边大规模高关税;拒绝执行专家组关于232钢铝关税措施违规的裁决;无事实依据地不断加严投资安全审查,滥用“长臂管辖”等问题进行了批判,一定程度上对美贸易政策形成了压力。

另一方面,要结合具有法律强制力和约束作用的争端解决机制,弥补TPRM在强制力和约束力伤的缺失,形成对美方实施不公正待遇的有力控诉,切实维护企业合法利益,例如“美国—某些虾和金刚石锯片反倾销措施案(中国)”(WT/DS422)、“美国—钢铁保障措施案(中国) ”(WT/DS252)等,都是中国企业据理控诉维护自身合法权益的典型案例。

(本文作者为中国农业大学经济管理学院国际经济研究所所长、教授)

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