新加坡组屋制度：机制与启示

蒋冬英 郭于玮 鲁政委

2022年大约80%的新加坡人口居住在组屋。通过以组屋为核心的住房体系，新加坡较好地解决了绝大多数人口的住房需求。

土地支持、金融支持和按需供给是新加坡组屋制度的三大支柱。在土地支持方面，新加坡政府通过《土地征用法》将土地大规模国有化，使得建屋发展局能够以较低价格征用土地建造组屋。在金融支持方面，“中央公积金核准建屋计划”允许居民动用强制性退休储蓄来购买组屋，且给与首次购房家庭公积金住房补助。在按需供给方面，以预购制取代登记排队制，有助于缓解组屋供需错配压力。

为避免套利，新加坡采取了多种防范措施：一是限定购房资格以确保组屋销售向刚需家庭倾斜；二是对组屋出售、出租的时间、资格等进行严格的限制；三是组屋的面积、公共空间、外立面等设计均不及私人住宅，使高收入群体更有意愿购买私人住宅。

组屋制度在有效满足居住需求的同时抑制了住房投机。截至2022年12月，新加坡房屋自有率高达89.3%。同时，组屋价格涨幅远低于私人住宅价格涨幅。以2006年1月为基期，2023年8月私人住宅价格指数为342.3而组屋价格指数仅为257.8。

然而，组屋也给新加坡财政带来了较重的负担。2021/2022财年建屋发展局赤字高达46.8亿新加坡元，约相当于当年GDP规模的0.7%。

新加坡经验对我国有如下启示：一是构建多层次房地产市场，满足不同收入群体住房需求。2022年新加坡组屋供应量占新增住房供应量的比重为81.6%。二是强调项目资金平衡，减轻财政负担。三是探索建立政策性住房金融机构，作为公积金制度的补充。新加坡中央公积金的覆盖率为103.1%，明显高于我国水平。四是按需定建，在超一线、一线城市增加保障房投资。五是完善封闭式管理，防范保障房套利。

2022年新加坡房屋自有率高达89.3%，是全球房屋自有率最高的经济体之一。2022年大约有80%的新加坡人口居住在组屋，以组屋为代表的公共房屋是解决居民住房问题的关键所在。

新加坡公共住房经验启示

新加坡政府通过构建以组屋为核心的住房体系实现“居者有其屋”目标，被视为亚洲地区经济适用房的典范，对我国的经验借鉴主要有以下几点。

第一，构建多层次房地产市场，满足不同收入群体住房需求。新加坡房地产市场供给主要有建屋发展局主导的组屋、执行共管公寓和普通开发商的私人住宅，其中组屋占据主导地位。组屋保障刚需而私人住宅满足改善型需求，执行共管公寓则介于组屋和私人住宅之间，以满足有改善型需求但无法负担私人住宅价格的群体为主。借助于多层次市场体系构建，新加坡房地产市场实现了分层管理，即政府主导普惠型住房市场而市场主导高端住房市场，既保障了居民基本住房需求，也满足了居民多样化住房需求。当前，我国房地产市场供给以普通商品为主，保障性住房为辅。与新加坡住房市场相比，我国保障性住房占比较低。“十四五”期间，北京、上海、广州、深圳等重点城市新增保障性租赁住房占新增住房供应量的40.0%至45.0%[4]。而2022年新加坡组屋供应量占新增住房供应量的比重为81.6%。因而，为保障新市民住房需求，保障性住房供给仍有提高的空间。

第二，强调项目资金平衡，减轻财政负担。新加坡的经验显示以低于成本的方式出售组屋易带来较高的财政负担。为避免保障房建设带来过高的财政负担，我国保障房建设应强调资金平衡，如，针对非居住存量房屋改建为保障性住房，允许不变更土地使用性质，不补缴土地价款，降低“非居改保”成本；针对用于建设保障房的土地供给，可采取基准地价限价方式保障低成本土地供应；提高保障房容积率，降低保障房的地价成本；鼓励使用集体经营性建设用地、企事业单位自有闲置土地、产业园区配套用地等建设保障性住房。

第三，探索建立政策性住房金融机构，通过低息储蓄加低息贷款的模式支持新市民购买住房，作为公积金制度的有效补充。根据住房和城乡建设部、 财政部和中国人民银行2023年5月31日印发的《全国住房公积金2022年年度报告》，2022年住房公积金实缴职工为16979.57万人，占同期城镇就业人口的比重为37.0%。与新加坡中央公积金103.1%的覆盖率相比，我国住房公积金覆盖率仍有提升空间。新加坡政府“中央公积金核准建屋计划”借助强制性储蓄保障了居民购房首付资金需求，同时可以为组屋建设提供资金。因此，我国可考虑设立政策性住房金融机构，允许无住房公积金的新市民存入低息存款，并在满足一定条件的情况下获得低息的购房贷款。

第四，按需定建，在超一线、一线城市率先扩建保障房。新加坡的经验显示，组屋供需错配易带来公共资源浪费。我国部分地区保障房也存在闲置和低效利用的问题。这主要由于：一方面，部分保障房地理位置偏远且缺乏交通、商业等配套设施，无法满足居民基本生活及通勤需求；另一方面，部分地区人口基数有限，叠加人口流出影响，其保障房需求不足，这类地区保障房更易出现闲置问题。据此，保障性住房重点还是要解决人口净流入的重点城市，特别是这些城市的新市民和青年人的住房问题。根据我们2022年3月12日发布的报告《新市民分布在哪些城市？》，超一线（北上广深）、一线城市三年内新市民平均落户人数最多。由此，建议在超一线、一线城市扩建保障房，有条件的可安排在交通便利、配套设施完备的区域。

第五，完善封闭式管理，限制保障房套利交易。新加坡对组屋市场实施封闭式管理，组屋的出售和买卖均在建屋发展局内进行，使其与私人住宅市场隔离。如，组屋出售需要满足诸多条件：买入期需满5年，黄金地段的组屋需满10年；组屋出售需满足该街区和社区种族融合政策（Ethnic Integration Policy，简称“EIP”）和新加坡永久居民（Singapore Permanent Resident，简称“SPR”）配额需求等。得益于封闭式管理，新加坡有效抑制了组房套利交易行为。据此，需要完善封闭管理以防止保障房套利交易，防范投机性需求。2023年9月4日，中共中央政治局委员、国务院副总理何立峰在规划建设保障性住房工作部署电视电话会议中强调：“保障性住房要实施严格封闭管理，不得上市交易。”

（鲁政委为兴业银行首席经济学家，蒋冬英为兴业研究公司宏观高级研究员，郭于玮为兴业研究公司宏观高级研究员）