蔡昉：户籍制度改革为何久攻不破（上）

（本文作者蔡昉，全国人大农业与农村委员会副主任委员，中国社会科学院国家高端智库首席专家）

 

引言

习近平总书记在2020年12月28日中央农村工作会议上的讲话中强调：“今后15年是破除城乡二元结构、健全城乡融合发展体制机制的窗口期。”党的二十大报告也指出，推进以人为核心的新型城镇化，加快农业转移人口市民化。贯彻落实这些重大部署、实现预期的目标要求，均以加快推进户籍制度改革为条件。

户籍制度改革在学术和政策研究中具有高度的共识，在党中央国务院的重要文件中早有部署，在实践中也取得了长足的进展。然而，迄今在户籍人口城镇化率与常住人口城镇化率之间，仍然存在着高达18个百分点的差别，也就是说，进城务工农民工及其随迁家庭成员，尚未成为城镇户籍人口，意味着该项改革尚未完成。

诚然，对于户籍制度改革久攻不克的原因，从学理上和政策上给出回答，自然应该成为一个具有高度优先序的研究课题。同时，对于这项改革，也存在着一定的认识局限性，以致构成推进改革实施的障碍。也就是说，实质性推动户籍制度改革，有必要突破相关的认识误区，增进对这项改革的重要性、必要性和紧迫性的认识。

首先，户籍制度改革不仅涉及城乡居民均具有同等的发展机会、享受均等的基本公共服务，或者增强社会流动的问题，还可以通过增加劳动力供给和改善资源重新配置效率，显著提高经济潜在增长率。

其次，该项改革带来真金白银的收益或改革红利，既表现为长期的经济影响和制度效应，对于解决现实中存在的从疫情后经济复苏到青年失业治理等一系列难题，也具有立竿见影的效果。

再次，户籍制度改革不仅形成保持增长合理速度的供给侧效应，越来越重要的意义体现在需求侧，即有助于扩大消费需求，打破经济增长来自需求的常态制约因素。

最后，既往改革的推进逻辑即主要依靠市场主体或地方政府的推动，对于这项改革来说已经不再奏效。在实际推进这项改革的过程中，为了使具体措施真正落在实处，必须克服中央政府和地方政府之间的激励不相容问题。

结合理论逻辑和经验成果，进一步澄清前面揭示的几种认识误区或局限性，无疑将在很大程度上，帮助破解为什么在户籍制度改革收益如此显著并且立竿见影的情况下，推进效果如此不尽如人意这个谜题。这也会增强我们对于实质性推进户籍制度改革必要性的认识。

不仅如此，户籍制度改革固然可以带来改革红利，从而具有锦上添花的效果，改革进程加速更会对经济社会发展产生釜底抽薪作用。对一些认识的澄清和正确阐释，有助于揭示这项改革的紧迫性。面对经济发展新常态和人口发展新常态的双重挑战，户籍制度改革是一项方向正确、效果显著和时不我待的改革日程，如果不能及时推进并取得实质性进展，意味着经济社会发展的巨大机会成本和实际代价。

本文着眼于澄清关于户籍制度改革的一些片面认识，填补与此相关的信息盲点，从进一步推进改革着眼提出政策建议。本文的其余部分分别着眼于达到四个意图：第二部分论述改革红利，从供需两侧揭示户籍制度改革可以创造的巨大收益。第三部分警示户籍制度改革的延迟，可能导致“逆刘易斯过程”和“逆库兹涅茨过程”，阻碍中国经济更好向前发展。第四部分进一步阐释户籍制度改革如何有效促进社会流动，进而在提高基本公共服务供给水平和均等化程度的基础上，提高人口的生育意愿。第五部分从实现改革激励相容的角度，结合分析得出的结论提出政策建议。

通过破除城乡二元结构

保持经济合理增速

中国人口在2021年达到峰值、2022年开始负增长，同时65岁及以上人口占比超过14%，标志着一个重要的人口转折点。结合人口发展趋势的诸多新变化，二十届中央财经委员会第一次会议做出人口发展新常态的重要判断，要求以人口高质量发展支撑中国式现代化。

人口发展新常态必然赋予经济发展新常态以新的涵义。从供给侧来看，已经进入的经济发展新常态将会继续，一些相关趋势将会加速。从需求侧来看，居民消费越来越成为经济增长的常态制约，构成不利于实现潜在增长能力的阻力。

作为经济发展新常态的特征之一，2012年以来的经济增长速度下行趋势，与劳动年龄人口在这一时期的负增长有着内在的关联，即由之产生的劳动力短缺、人力资本和劳动生产率改善速度放慢、投资回报率下降等现象，导致潜在增长率下降（Cai & Lu, 2013）。从那时之后直到中国人口达到峰值，实际增长率与潜在增长率是完全吻合的，意味着这一期间尚未遭遇需求侧的实质性制约。在人口负增长开始之后，劳动年龄人口的减少速度将进一步加快，意味着潜在增长率的下降速度比以往的预期更快（蔡昉等，2022）。同时，需求侧制约也开始显现。

很多对中国经济增长潜力表现出谨慎态度的研究，大都把劳动力负增长作为做出判断主要的依据。既然劳动年龄人口逐年减少，劳动力负增长必然削弱中国经济增长能力。一些咨询类研究机构由此对中国在2030年前后超过美国、成为世界第一大经济体表示疑问（Capital Economics, 2018）。然而，这类研究忽略了一个重要的因素，那就是中国可以通过农业劳动力转移，大幅度增加非农产业的劳动力供给。

根据世界银行数据，2021年高收入国家的农业就业比重仅为3%。同年，中国的这一比重高达23%，意味着农业劳动力转移有着巨大潜力。特别是考虑到中国劳动力的超大规模基数，从农业劳动力中转移出10个百分点带来的非农劳动力增量，足以超过巴基斯坦和俄罗斯这种规模国家的劳动力总量。

这意味着，户籍制度改革推动的农业剩余劳动力转移，可以在相当大的程度上，帮助中国经济应对人口负增长这个供给侧挑战，直接产生一石二鸟的效果。虽然人口因素对潜在增长能力的不利影响，表现在劳动力短缺、人力资本和劳动生产率改善速度放慢，以及投资回报率下降等方面，其中劳动力供给和重新配置是最关键的制约。户籍制度改革对此具有直接的针对性，可以创造真金白银般的改革红利：

第一个效应是增加劳动力供给，抑制企业成本的过快提高，稳定制造业比较优势和占GDP比重。

第二个效应是促进劳动力按照劳动生产率提高的方向，从农业和农村向城镇非农产业转移，通过资源重新配置提高劳动生产率。此前的一项研究表明，劳动力流动的这两个效应，几乎可以不打折扣地转化为更高的GDP潜在增长率(陆旸和蔡昉，2016)。

经济发展新常态更为显著的变化表现在需求侧。随着2011年以来劳动年龄人口负增长，中国经济不再典型地具有劳动力无限供给特征，劳动力短缺和成本提高已经推动制造业比较优势迅速丧失，制造业在GDP中的比重也加速降低。这相应提出扩大内需、加快形成以国内大循环为主体的双循环紧迫要求。

在新冠肺炎疫情之前，这种以平衡内需外需关系为内涵的发展方式转变，已经取得了一定的进展。例如，把2010-2014年期间与2015-2019年期间的算术平均值进行比较，世界银行数据显示，居民消费率（居民消费支出占GDP比重）从35.4%提高到了39.6%；国家统计局数据显示，居民消费对GDP增长的贡献率从38.3%提高到了44.0%。

随着总人口进入负增长时代，内需的扩大会遭遇新的阻碍。内需的基础是最终消费，最终消费的基础则是居民消费。居民消费的增长取决于人口增长和人均消费水平提高两个因素，其中，人均消费又取决于消费能力和消费意愿两个因素。人口负增长和更深度老龄化，除了自身就是抑制消费需求的直接因素之外，还由于就业扩大趋弱、收入增长放慢以及预防性养老储蓄增加等因素，导致消费能力和消费意愿趋于下降。

毋庸讳言，人口负增长的趋势难以逆转，然而，扩大就业以保持居民收入增长，提高基本公共服务保障水平和均等化程度，都具有显著的提高消费水平和消费意愿的效果。这种潜力固然应该从诸多方面来挖掘，而旨在破除城乡二元结构的一系列体制改革、政策调整和制度建设，可以产生最直接、最显著的改革红利，大幅度提升居民消费。

已经外出就业的农民工是一个不容忽视的人口群体，同样蕴藏着巨大的待挖掘消费潜力。2022年，外出农民工的月平均工资达到5240元，折合成全年收入为6.3万元，以“三口之家”即夫妇二人工作并抚养一个子女计算，全家收入接近12.6万元，人均可达4.2万元，已经十分接近城镇中间收入组平均4.4万元的水平。

可以做一个粗略的假设，即如果没有其他因素的干扰，在统计上被归为城镇常住人口的农民工家庭，应该具有同城镇居民平均数相同的消费支出水平，即2022年现价的30391元。然而，由于这个群体没有城镇户口，未能均等地享受基本公共服务，因此，他们的消费事实上受到了抑制。

对于进城农民工消费被抑制的程度，中国学者和经济合作与发展组织（OECD）学者采用不同的数据进行过估算，得出的结论竟不谋而合：仅仅由于没有获得城镇户籍身份这一因素，就使农民工家庭的消费意愿降低了23%左右。换句话说，一旦这种制度性障碍因素不复存在，农民工消费的后顾之忧得以消除，即使其他条件不变，农民工家庭的消费支出也可显著提高，提高的幅度接近30%（王美艳，2016;Molnar, 2017）。旨在推动农民工在务工城市落户的户籍制度改革，无疑能够做到这一点。

2022年，外出农民工的总人数为1.72亿，大多数都符合城镇常住人口的统计定义。如果采取上述学者估算，即他们的平均消费支出比城镇居民平均水平低23%，则可以计算出他们的平均消费支出只有23705元。也就是说，如果户籍制度改革使进城农民工群体全部成为城镇户籍居民，仅仅消费意愿的改变即可将他们的平均消费水平提高6686元，达到30391元这个城镇居民的平均水平。从宏观层面算账的话，由此产生的居民消费增量可达1.2万亿元。

值得指出的是，这里模拟的情形不应被看作一种预测，也不应被苛求数量上具有准确性，只是为了提出相关政策建议并强调其效果的显著性。这个潜在政策改革还具有促进疫情后经济复苏的效果，在数量级上堪与拟解决的超额储蓄和消费疲软等问题相匹配。

从国际比较的角度看，中国居民的消费率明显低于世界银行各收入分组国家的平均水平，与世界平均水平也有明显的差距。这无疑构成中国居民消费的一个异乎常态的特点。近年来，中国的人均GDP大致相当于世界平均水平，然而居民消费率仅为世界平均水平的69.1%。因此，虽然中国人口的世界占比为17.8%，居民消费支出的世界占比却只有12.8%。也就意味着，向世界平均水平趋同，要求中国的居民消费率缩小这5个百分点的差距。旨在把1.72亿农民工转变为户籍居民，就可以填补这个差距的53.9%，可见改革红利之显著。

避免“逆刘易斯过程”

和“逆库兹涅茨过程”

以上讨论的是，户籍制度如何从供需两侧创造提高经济增长率的效应，旨在揭示这项改革的必要性和显著意义。一项同样重要的研究课题是揭示这项改革的现实紧迫性。既然改革红利十分显著，延缓改革必然有巨大的机会成本。与此同时，改革的延误还可能带来生产率乃至增长率的真实损失。

既然这是一个理论和经验相结合的题目，本文先从理论着手，即从讨论刘易斯过程和库兹涅茨过程这两个概念开始，进而讨论刘易斯过程如何潜在地具有转化为逆刘易斯过程之可能。至于库兹涅茨过程以及逆库兹涅茨过程，不过是随之产生的逻辑和历史结果而已。

所谓刘易斯过程，系指阿瑟·刘易斯二元经济理论所描述的二元经济发展（Lewis, 1954），内涵是农业剩余劳动力的转移，可以为工业化源源不断提供低成本劳动力，经济增长随之推进。这个过程一直持续到剩余劳动力转移殆尽，必须提高工资水平才能继续获得劳动力供给时即刘易斯转折点为止（Cai, 2016）。

所谓库兹涅茨过程，系指西蒙·库兹涅茨从另一个侧面对同一个过程的描述，特别强调劳动力转移按照劳动生产率提高的方向进行，导致产业结构升级的性质（西蒙·库兹涅茨，1985;Aoki, 2012）。

可见，刘易斯过程和库兹涅茨过程，都可以被看作特定阶段上经济发展过程的特征化事实。改革开放时期，中国经济增长经历了这两个过程，也表现出这两个过程的发展特征——通过劳动力的重新配置，提高了整体劳动生产率，实现了高速经济增长和产业结构优化升级（蔡昉，2017）。

下面尝试以图1来说明刘易斯过程如何转化为逆刘易斯过程。按照二元经济理论假设，在到达刘易斯转折点（图中T）之前，无论劳动力需求曲线如何向右上方移动，劳动力的无限供给都能够使工资保持在W0上不变。一旦经济发展越过刘易斯转折点，劳动力供给曲线S0就不再具有无限弹性，或者说即开始上扬。相应地，随着劳动力需求的扩大，工资也必然提高（譬如到W1）。

 

如果在剩余劳动力尚未转移殆尽的情况下，刘易斯转折点就提前达到，或者假设发生一个显著的劳动力供给增加现象，譬如说大规模的国际移民，劳动力供给曲线便被扩大到S1的水平上。这个偏离均衡水平的劳动力增量，用“价格调整”的方式消化，即整体工资水平稳定下来甚至降下来，譬如降到W2，显然是不可行的。

现实中，要么表现为“数量调整”即失业攀升，要么表现为“逆库兹涅茨过程”，在后一种情形，就出现新增劳动力流入低生产率岗位这种资源配置退化现象（蔡昉，2021）。与此同时，劳动力市场的二元化特征再次增强，虽然在很多情况下，非农产业中的过剩劳动力未必回到农业生产中，但是，这种压力常常导致非农产业就业的非正规化，所以也可以说这是一种“逆刘易斯过程”。

观察不同时期三次产业就业增长率的趋势，可以对这两个逆向过程的现状做出判断（表1）。如果以劳动力向农业的倒流作为逆刘易斯过程的严格表征的话，应该说这个过程总体而言并未出现。然而，从较为松弛的定义来说，逆刘易斯过程已现端倪。

 

 

例如，在农业就业占比仍比高收入国家平均水平高出20个百分点的情况下，农业劳动力转移的速度已经趋于放慢。与此同时，在劳动力总量减少、制造业比重下降和新冠肺炎疫情冲击的影响下，第二产业劳动力已经开始减少，第三产业作为就业蓄水池，劳动力增长呈现出大幅波动的情形。

如果以劳动力从劳动生产率更高的第二产业向劳动生产率较低的第三产业流动，作为逆库兹涅茨过程的严格表征的话，这个过程已经实际发生，成为近年来劳动生产率和全要素生产率提高速度明显放慢的重要原因（蔡昉，2021;白重恩和张琼，2014）。

在人口红利式微的情况下，中国经济亟待转向生产率驱动的增长模式。然而，恰恰在这个时期，生产率改善速度的减慢也是符合阶段性规律的现象。揭示以下逻辑关系，可以帮助理解这种现象的原理，进而找到改变路径的方向：

户籍制度的存在，使农业剩余劳动力转移不充分和城镇化不彻底，意味着制造业面临的劳动力短缺，是一种早熟型现象。由此诱致发生的资本替代劳动、制造业出口减少和制造业比重下降等，都意味着生产率较高的制造业部门，不仅不再具有吸纳转移劳动力的能力，甚至产生排斥就业的倾向。结果是，农业转移劳动力也好，被制造业排斥出来的劳动力也好，只好回归到生产率更低的产业和区域。这整个过程的直接结果，以逆刘易斯过程和逆库兹涅茨过程来表达，就是经济增长可持续能力的弱化。

观察近年来出现的广义农民工返乡现象，即把回到村庄从事农业生产、在户籍所在村镇从事非农产业、在本县域或市域范围务工经商，乃至从跨省迁移转变为省内迁移等，都作为广义的“返乡”，很自然得出一个结论——广义的逆刘易斯过程已经发生。

国家统计局对外出农民工的统计定义是：在户籍所在乡镇地域外从业的农民工。因此，这个群体增长速度减慢或者数量减少，大体可以从统计上反映返乡的趋势，具体表现为三个变化：

第一个可见的变化是，外出农民工增长速度明显减慢，从2002-2012年期间的年均增长4.5%下降为2012-2022年期间的年均增长0.5%。

第二个变化是，农民工就业趋于本地化。研究表明，在离开本乡镇就业的外出农民工中，有越来越多的人实际上在本省和本市范围流动，甚至是在临近乡镇或县城打工（卓贤和杨修娜，2021）。

第三个变化是，在城镇就业的农民工从制造业转向服务业。农民工在第三产业就业的比重从2008年的33.1%大幅度提高到2022年的51.7%。

这种广义逆刘易斯过程的出现，在宏观层面和微观层面均产生了后果。从农业就业份额下降的一般规律来判断，这个过程进一步强化了农业就业占比过高的特征。由于农业的产值占比与就业占比相差悬殊，计算前者与后者之间比率得出的农业比较劳动生产率仍然十分低下，也意味着农业中仍然积淀着剩余劳动力，使得农业生产和经营者遭遇报酬递减的困扰。

利用国家统计局的数据，可以计算三次产业的比较劳动生产率，其中第一产业相对于第二产业和第三产业的比例，1980年分别为13.1%和19.5%，2000年分别为6.7%和17.8%，2021年分别为7.2%和23.8%。这种状况造成农业比较收益长期在低水平徘徊，农村居民可支配收入中来自农业经营的份额偏低。对此做出的微观反应，便是农村劳动力具有兼业或跨行业就业的特点。破解农业比较劳动生产率之谜和农村劳动力配置的内卷化趋势，必然要求以户籍制度改革为突破口，保持正向的刘易斯过程和库兹涅茨过程。

转自金融四十人论坛

 

（本文作者蔡昉，全国人大农业与农村委员会副主任委员，中国社会科学院国家高端智库首席专家）

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