在北京东北市郊何各庄的一座四合院里，生活着17名身患不同程度残疾的孩子。他们大多因为先天疾病被亲生父母所遗弃。
作为儿童希望救助基金会的寄养点，这所名为儿童希望之家的民间机构自2004年起共寄养过来自地方福利院的70多名孩子，大部分孩子是手术前后在这里进行康复，也有一些孩子在这里已经生活了多年。
比“爱心妈妈”袁厉害们幸运的是，“儿童希望”在经过长达18年的儿童救助“地下活动”之后，终于在2010年正式注册，拥有了合法的身份。
根据民政部的统计，中国现有失去父母、查找不到生父母的未成年人（即“孤儿”）61.5万名。其中，民政部门儿童福利机构养育的孤儿有10.9万名，由亲属养育、其他监护人抚养和一些个人、民间机构抚养的孤儿有50多万名。
兰考大火之后，民政部发出通知，用1个月的时间对个人和民办机构收留孤儿的情况进行全国性的大排查。民政部还提出在人口大县建设一批儿童福利机构，全面提高孤儿收留养育能力。
民政部社会福利与慈善事业促进司前司长、北京师范大学中国公益研究院院长王振耀在接受《第一财经日报》记者采访时表示，政府加大投入弥补欠账是应该的，但若把大量资金用于修建政府福利院，则有违个性化和家庭化的儿童养育规律。
王振耀表示，当前应该尽快建立制度化的儿童福利体系，加大对于民间组织的扶持，使财政资金使用得更加有效率。
政府供给不足的背后
民政部数据显示，目前，全国省一级有独立的儿童福利机构9家，地一级有独立的儿童福利机构333家，县一级有独立的儿童福利机构64家，800多家社会福利机构设立了儿童部，但多数县（市、区）没有专门的儿童社会福利机构。
目前，民政部门儿童福利机构养育的孤儿有10.9万名。另民政部公布的2012年第三季度社会服务季报显示，为儿童提供收养服务的床位数仅为6.8万张。
中国社科院社会学所社会政策研究中心副主任杨团对本报记者表示，改革开放以来，由于人口增长、农村与城市收入差距的拉大以及离婚等家庭变故增加等原因，残疾弃婴以及流浪儿的数量不减反增，呈现明显上升的趋势。
社会已经出现了这样的需求，政府供给却难以满足，民间收养就因此而生。
针对政府供给的不足，民政部与2006年启动了“儿童福利机构建设蓝天计划”（下称“蓝天计划”）。
纳入国家“十一五”规划的蓝天计划在2006年～2010年5年间投入15亿元部级福利彩票公益金和国债资金，资助地级以上大中城市新建、改建和扩建一批功能完善、设施齐全、环境优美的儿童福利机构。同时，地方民政部门留成的福利彩票公益金也将“蓝天计划”作为重点资助项目。
截至2011年，资金投入17.28亿元，建设地、市级儿童福利机构337个，包括县级的共453个。
儿童希望基金会理事长张雯表示，蓝天计划虽然在一些地区建立了大型的儿童福利院，但仍然无法满足需求，各地福利院床位都已经基本饱和。
本报记者在采访中了解到，儿童福利机构供给不足的原因主要是两个：一是政府投入不足，对儿童福利重视不够，包括蓝天计划在内的儿童福利院建设项目，都需要地方政府提出申请并进行资金配套，地方政府的积极性不高；其次，由于公办福利院这一制度并不是一条最适合孤儿养育的路径，是否要大规模对其进行建设在主管部门内部仍然存在争议。
中国政法大学财税法研究中心主任施正文认为，地方政府对孤儿院建设积极性不高，实际上暴露出了中国公共财政转型中的问题，对于儿童福利缺乏制度性的财政安排，这方面的支出没有纳入预算，投入的力度也非常有限。
政府收养利弊
针对地方政府在儿童权益方面存在的责任缺位，民政部社会福利和慈善促进司副司长徐建中在接受媒体采访时表示，各地优先发展什么由当地政府决定，人权、事权、财权都不在中央。
兰考大火之后，民政部针对供给不足，提出要继续实施蓝天计划，在人口大县建设一批儿童福利机构。
王振耀则认为，这可能是一个“危险”的信号，修太多的政府福利院，试图对孩子进行军营一样的养育是把问题简单化的一种做法，而且这种做法将会给未来带来更大的风险，政府需要支付更大的成本。
王振耀表示，集中养育的这些残疾孤儿长大以后的问题更加严重。北京等地已经修建了政府第二福利院，主要是安置大龄的残疾孤儿，政府所面临的压力非常大。
“决不能鼓励兰考建大型的儿童福利中心，而是要把一个福利中心分为小型的、个性的机构，尽量能分到下面的乡镇去，每个机构最多十几个孩子，对他们进行类家庭的养育，这才是有利于孩子成长的方式。”王振耀说。
北京师范大学社会公益研究中心主任陶传进表示，现在政府内部有两种观点：一是鼓励民间组织养育，二是政府自己养。后者认为这是体现政府福利性的地方，而且政府有钱、有地、有资源，这些都是民间组织无法比拟的优势。
“但实际的情况是，政府福利院存在很多问题，首先是效率低下，将本是对孩子关爱的制度变成一种事业单位的做法，行政体系官僚作风浓厚；二是忽略了人本身的需求，存在爱心不足。”陶传进说。
福利机构的小型化也是国际趋势。本报记者在儿童希望之家看到，这里有17个孩子，配有13个护理人员，有一位来自菲律宾的康复师Annia专职进行脑瘫儿童的康复训练。
儿童希望之家医疗康复师张云润向本报记者表示，对于脑瘫这种无法治愈的疾病来说，康复训练相对有效，很多福利院送过来瘫痪在床的脑瘫孩子，经过一段时间的康复训练之后，会有所好转，有些能够坐立或是蹒跚行走。
显然，如此高比例的人员配置和精细化的管理，在规模化的政府福利院很难做到。
儿童福利的缺失
王振耀说，兰考大火烧出的是中国儿童福利制度的缺失，社会将大火的责任全部归于地方政府也有偏颇之处。民政部所能做的只是局部性的儿童福利，现在关键的问题是国家缺乏对孤儿，尤其是残疾儿童整体制度性的安排。
张雯曾经向相关部门建议，尽快在全国推行儿童大病医疗保险。目前只有北京、上海等少数地区实行了这项制度，实施的效果很好，一些大病儿童的家庭得到了有效的帮助。
在长期从事残疾儿童救助的过程中，张雯发现，医疗费不足是绝大部分家庭选择抛弃婴儿的主要原因。以脑瘫为例，如果全国各地都能像北京一样推行脑瘫儿童的免费康复，那么更多的家长会选择让孩子留在家中。
王振耀认为，中国需要建立普惠制的残疾儿童津贴以及配套的医疗保障，无论穷人富人都可以得到而不仅仅是对贫困家庭的救助，这样才能从根源上减少弃婴，让孩子能在家庭中得以治疗和康复，否则，建立再多的福利机构都满足不了这种需求。
“大量的源头问题没有解决，人们只好把孩子丢在政府福利院门口，而政府也不敢明确说愿意开放收这些孩子，因为这种需求哪一级政府都承受不了，政府也只能默许袁厉害这样的人存在。”王振耀说。
资金缺乏已经不是儿童福利缺失的根本原因。王振耀表示，中国儿童福利的水平不仅比不上欧美等发达国家，就连比起印度、泰国等周边国家都有很大的差距，中国在儿童福利领域的投入与中国庞大的GDP以及财政收入不成比例。
北京师范大学发布的2010年儿童福利政策报告显示，印度作为发展中国家，2008年人均GDP才突破1000美元，儿童福利支出在总预算支出的比例在2006年～2007年达到4.86%。与印度相比，中国在儿童预算方面有进一步提高的空间。
民间组织处境尴尬
无论是王振耀还是杨团，他们都认为由政府来满足孤儿养育的社会需求是不现实的，政府应该出台优惠政策鼓励寄养以及扶持民间组织来抚养孤儿，而相比于福利院模式，后者对于政府更为划算。
张雯给本报记者算了一笔账，以一个100张床位的福利院为例，福利院的建设资金就需要上百万，工作人员需要30～40人，每月工资支出就是60万元，每人每月孤儿基本生活费1000元，一年支出120万元。
如果把这些孩子寄养或是民间机构养育，则省去了建设孤儿院费用以及员工支出。因为寄养家庭和民间机构均是出于爱心，像袁厉害这些人甚至花自己的钱都愿意去抚养这些孩子，若是孤儿的养育津贴能够补贴到位，对于这些爱心人士以及孩子的养育水平都有很大帮助。
张雯说，袁厉害事件所反映出的情况是“条件不好”、“心好”和“需要帮助”。虽然程度有所不同，但三点反映出了民间机构的共性。
张雯表示，政府近年来一直在宣传上鼓励民间组织参与社会福利，但实际的支持却不足。具体实施层面存在民间机构注册难、民间机构募捐难、民间机构运营难、政府的大部分资金都没有进入民间。
孤儿基本生活费是王振耀担任民政部社会福利和慈善促进司司长时力推的一项政策——散居孤儿每人每月600元，集中收养的孤儿每人每月1000元。孤儿基本生活费由地方政府统筹，中央财政会每年下发孤儿基本生活费中央补助资金，2011年对于东、中、西部的补助标准为200元、300元、400元，严格纳入财政预算。
由于各省经济发展和重视程度的不同，孤儿基本生活费也存在苦乐不均。一些省份高于中央的标准，北京市在2011年标准已经提高到1600元和1400元，而一些省市由于地方财政配套不到位，一些地方孤儿院反映，最终发到位的资金少于国家标准。
王振耀表示，袁厉害收养孤儿在性质上属于民办的儿童福利院，本应该拿到每月1000元的孤儿养育津贴，但由于孤儿养育津贴设置了很多门槛，首先必须是有户口，而且必须双孤，还必须开出父母双亡的证明等条件，这些条件决定了袁厉害无法拿到这笔钱。
张雯对本报记者说，儿童希望之家对外提出的助养标准是每人1500元，但这也是不够的，每个孩子需要的资金在2000元～3000元左右，这还不包括房租以及人员的工资。
除了资金之外，户口是困扰民间机构的另一大问题，而且这对于民间组织来说比资金问题更加“棘手”。现行法律规定民间机构不能做孩子的监护人，也就没有办法帮助孩子上户口。张雯认为，户籍制度的这种限制应该尽快放宽。
场地也是民间组织面临的一大瓶颈。本报记者在儿童希望之家了解到，这个京城颇有名气的儿童救助机构，在2004年至今已经搬了六次家，目前以每年25万的价格租在何各庄的一个四合院里。
“孤儿救助领域特别适合政府购买服务，政府只需根据孤儿特点和养育孤儿的要求定一套规则，鼓励民间做定期检查，可以达到政府、民间组织以及孤儿的三赢。与政府机构相比，民间最宝贵的就是一颗爱心，这也是孤儿们最缺乏的。”张雯说。
除了继续实施“蓝天计划”之外，民政部在兰考大火还提出鼓励公民收养和推出儿童福利条例这两条路径。
张雯表示，当前弃婴的公民收养存在首要问题“供需矛盾”——收养家庭普遍倾向于收养健康或是轻度残疾的孩子，而福利院重度残疾的孩子确实居多；其次，中国的收养服务很不到位，没有明确的服务机构，即使有些家庭愿意收养残疾儿童也缺乏渠道。
对于儿童福利条例，王振耀则认为实际能够发挥的效用可能有限，因为儿童福利的问题并不是民政部一个部门出台一个条例就能解决的，需要上升为国家行为，提交全国人大讨论。
杨团则表示，相比于出台法律的漫长过程，当前应该尽快出台像养老产业一样，鼓励民间儿童福利机构发展的优惠政策。
现在政府已经出台了包括建筑补贴、床位补贴、相关税收减免等多项政策鼓励民间办养老院，但民间孤儿院却仍然为自己的身份而挣扎，政策支持处于空白状态。
