争议一年多后，伴随中央城镇化工作会议的召开，各种关于城镇化的猜想“靴子落地”。2013年12月12日至13日，中央城镇化工作会议在北京举行。
盘古智库城镇化首席研究员、国际金融论坛城镇化研究中心主任易鹏表示，一个基本的认知是，城镇化是必由之路。现在，需要讨论的不是该不该搞城镇化，而是怎么把城镇化搞得更好的问题。城镇化关系到我国现代化的成败。中央必须为此理清思路、确立原则。
对于未来最为重要的“地”和“钱”的问题，易鹏说，因为城镇化是持续的动态进程，再加上金融财税领域的市场化改革，资金是在可承受的范围以内。土地制度改革中，也需要遵循“先规范再实行、先试点后推广、先易后难”的逻辑。
城镇化率应由市场决定
《陆家嘴》：自从十八大提出新型城镇化后，全国城镇化工作会议的召开一直无法确定，最后推迟到了年末。之所以如此，是因为共识无法达成。你认为，这背后存在的争议内容包括哪些？
易鹏：我认为不能将之归结为争议，主要是希望在争论中，汇聚更多想法，从而使城镇化做得更好。不过，讨论的焦点包括：（1）如何处理城镇化和新农村建设的关系；（2）如何处理政府与市场、中央与地方的关系；（3）大中小城市究竟该如何布局；（4）如何把握土地改革的尺度，处理好农民、集体和政府之间的关系；（5）在城镇化进程中，如何破解地方债务难题，以及建立与事权相匹配的财权；（6）如何把符合条件的县改市等。
《陆家嘴》：这次中央召开的城镇化工作会议，就以上六个方面进行了相应部署，与你的预期相符吗？
易鹏：我认为总体而言是符合的，归结到一点就是，农民愿不愿意进城和城镇化率究竟达到多少这应该是由市场来决定的。
第一，在中央和地方之间，事权和财权会进一步匹配，如将社保等事权上收到中央，在全国范围内推进基本公共服务均等化；第二，“严控增量、盘活存量”的提法，意味着地方政府土地财政得到进一步遏制，但这并不意味着土地财政会立马消失。
那么，如何为地方政府提供新的财源来弥补呢？我认为，中央会为地方开辟一些新的税源，包括房产税、资源税等。当然，财税也会适当地向地方倾斜。如资源税，以前是计量征收，今后可能是计价征收。中央会允许一些符合条件的地方政府发行市政债券。
此外，中央对地方干部的考核体系也会进行调整。此前，出现大量的空城、“鬼城”，原因就在于官员们希望在短时间内迅速提高GDP。那就意味着，将来如果不以此作为考核的核心，也就没有必要只追求速度了。
《陆家嘴》：如果改变GDP的考核指标，不再以GDP论英雄，那会拿什么作为考核标准呢？
易鹏：我相信考核体系将会是全方位的。但这有一个过程，不是立马就能完成的。比如，此前的绿色GDP，为什么不能落实，其中一个很重要的原因是技术。不过，未来会根据一些指标来考核，这些指标包括，万元GDP能耗，主要是通过发电量来计算；经济结构，如服务业比重；民生投入；社会保障；社会稳定等。
城市群是未来城镇化的主体形态
《陆家嘴》：你一直在提大城市发展战略，以及两横三纵的城市群发展布局。但是很多学者坚持小城镇发展战略。你认为怎么看待这其中的分歧？
易鹏：坦率来说，对于小城镇派，我也能理解，但是有点乌托邦。从资源吸纳的角度讲，大城市存在马太效应。比如，北京市建成区面积1386平方公里，2012年，全市的金融机构本外币存款余额就达到84000多亿。即使采取最严厉的户籍制度，每年新增的常住人口还是达到60多万。
从政治角度来讲，中央集权、土地集体所有、一党执政，这三大要素都加剧了由权力主导下的资源配置。经济水平、基础设施、教育、医疗、文化等各方面，条件比较好，才会不断有人汇聚。
但是，对于小城镇来说，是无法形成规模效应的。第一，1.8万个建制镇平均一个镇才7000多人，市场资源也不会进去；第二，行政资源也是无法配置的。
那该怎么办？第一，城乡一体，其实就包括了大中小城市的合理布局。当然，市场起决定性作用。政府只是进行引导，在创造制度环境、编制发展规划、建设基础设施、提供公共服务、加强社会治理等方面发挥作用；第二，行政体制改革，政府更多地简政放权。
在这种情况下，城市群的优势就凸显出来了，因为中国未来50%的人会集中在城市群里面。日本一亿多人就主要集中在三大城市群。中国未来规模大的城市群十个左右也不算多，除了京津冀、长三角、珠三角外，包括长江中游、成渝、中原、关中、山东半岛、辽宁半岛、海峡西岸等。当然，还有一些小的城市群。三纵两横基本上就将以上这些都包括进去了。
未来城市群是主体形态，但是小城镇也会面临机遇。不过，这样的小城镇有6类：一是人口5万以上的；二是城市群腹地；三是资源型小城镇；四是有交通节点的小城镇；五是口岸城镇；六是带有国土安全任务的城市，比如三沙。
以上六类，我估计总数在2000左右。其余的小城镇是否存在，就由市场来决定吧。至于农村里的农民，如何集聚和发展，原则上不能搞拆迁，赶农民上楼，总体上要建立城乡一体的体制，农村和城市的人可以自由流动。
关键的“地”和“钱”
《陆家嘴》：钱的问题，在城镇化进程中无法回避。国家开发银行预计，未来3年我国城镇化投融资资金需求量将达25万亿元。这是否会给各级政府带来压力呢？
易鹏：资金要算口径，是增量资金还是存量资金。城镇化肯定不是房地产化，但是城镇化不可能不要一点房地产。房地产现在每年有8万亿投资，基础设施固定投资去年是30多万亿。很多东西都和城镇化相关，而且很多是市场化投资。也就意味着，固定资产投资增量不是很大。
当然，这次中央提出的城镇化任务中也包含建立多元可持续的资金保障机制。建立健全地方债券发行管理制度，推进政策性金融机构改革，鼓励社会资本参与城市公用设施投资运营。
增量主要包括哪些呢？这主要集中在农民工市民化成本。政府需要为之配套公共设施投入、增量公共服务、社会保障等。
大致算来，在东部地区，农民工市民化的成本是每人17万元，西部地区的成本是10万元。目前，我国城镇化率是52%，未来我们还有三四亿人涌入城市，总体算来，也就是40万亿～50万亿元。
不过，也不是一年就投入这么多，而是要分20～30年完成，也就意味着一年才2万亿～3万亿。这中间，还包括推进财税、金融等配套市场化改革。
需要注意的是，中国的城镇化决不能搞高福利，只能满足基本福利，并且不能搞奢侈求大的设施。
《陆家嘴》：中央城镇化工作会议提出，城镇建设不能再无节制扩大建设用地，不是每个城镇都要长成巨人。你是如何理解的？未来中国的土地制度改革会有哪些动向呢？
易鹏：不成为巨人，也就是城市要有边界。不能再摊大饼、没有约束。城市要精而美。无论大城市和小城市都要走集约化的城镇化道路。目前，我国建筑面积是27万平方公里，其中有16万左右的宅基地、4万多的城市建设用地，还有6万～7万是工业和厂矿建设用地。这其中的存量，有很大的空间。
至于土地制度的改革，三中全会出台一系列政策，包括建立城乡统一的建设用地市场，推动农民住房财产权抵押、担保、转让等。应该说，农村土地的流转力度在三中全会后会进一步提速，但是这背后也有很多的复杂因素。农村土地流转绝不可能走简单、粗放、快速的推进之路。稳步、小步推进是主旋律。
除了考虑冲击土地财政、为失地农民的未来担心外，还要包括工商资本进入是否会带来假农业、真开发的问题，土地流转收入如何合理分配的问题，土地确权进度问题等等方面。
这就意味着，在未来的土地制度改革中，需要遵循三个逻辑：先规范再实行、先试点后推广、先易后难。延续这样的逻辑，对未来的房价和土地财政的冲击将是温和的，对于农民的财产性增收也将是逐步的。
城镇化不能“一刀切”
《陆家嘴》：一种声音说被过度关注的城镇化有可能是一种灾难，这种说法是危言耸听还是有苗头？
易鹏：这次中央已经明确的是，新型城镇化要顺其自然，不要拔苗助长，也不要压制，做到这一点就可以了。对城镇化而言，我认为，过于关注也不是好事。
此前，地方政府以及民众对城镇化的理解就是拆迁、房地产等，于是在这种粗放的模式下，出现了众多空城、鬼城。要破除这些问题，就要“提质”，进行“软”建设，软硬兼施。一方面体现在制度建设上，更多地要求公平。另一方面是生态文明的建设。
通过前者的改革，会议提出要把促进有能力在城镇稳定就业和生活的常住人口有序实现市民化作为首要任务。对于后者来说，通过节能环保推进绿色发展、循环发展、低碳发展，尽可能减少对自然的干扰和损害，节约集约利用土地、水、能源等资源。
《陆家嘴》：随着中国经济增速的放缓，需要依靠产业来支撑的城镇化，是否会受到影响呢？
易鹏：这是肯定的。没有产业支撑的城镇化是难以为继的。但是即使经济增速下降，通过经济结构优化，也是能提升就业承载力的。目前的产业更多是要释放服务业。通过改革、简政放权来释放服务业的空间。另外，要培育战略性产业。推动“四化”（工业化、信息化、城镇化、 农业现代化）同步，这样才能保持城镇化的可持续发展。尽管我们强调不刻意追求GDP，但是中央经济工作会议提出保持合理的经济增长。
《陆家嘴》：相较于去年中央经济工作会议明确提出城镇化是“扩大内需的最大潜力所在”，此次只是提到“是扩大内需和促进产业升级的重要抓手”，“将有利于释放内需巨大潜力”。这是否意味着高层对城镇化的定调悄然降低呢？
易鹏：我认为这是咬文嚼字了。对城镇化，我们要有一个认知：城镇化是必由之路。如今中国能够走到这一步，主要还是城市化带动的。现在，我们不是在讨论该不该搞城镇化的问题，而是应该讨论怎么把城镇化搞得更好的问题。
专门召开的中央城镇化工作会议，足以说明中央政府的重视。城镇化关系到我国现代化的成败。面对这一问题，必须理清思路、确立原则。
新型城镇化的建设要因地制宜，先行先试。不能搞“一刀切”。推进城镇化需要遵循规律，因势利导，使城镇化成为一个顺势而为、水到渠成的发展过程。
对于城镇化，我总结四句话：要以人口城镇化为核心，以提高城市综合承载力为支撑，以城市群为主体形态，以推进公平公正的制度改革为保证。
总而言之，农民为什么要进城，这是对美好生活的向往。因为城市让生活更美好。
