2016洪水观察系列之二：圩垸治理十八载，仍是防洪软肋

沿江、滨湖低地居民多修堤拦水，围湖造田，统称“圩垸”。一旦洪水来临，圩垸首当其冲，往往成为抗洪的薄弱环节。

1998年洪水过后，政府在治水策略和思想上发生了很大改变，其中实施了平垸行洪、退田还湖、移民建镇等工程，将湘、鄂、皖、赣4省的圩垸按照单退(退人不退田)和双退(退人退田)分类实施平垸行洪。尽管如此，在2016年长江流域洪灾中，安徽、湖北、湖南多地圩垸失守，仍是防洪的“软肋”。

圩垸、中小河流等防汛薄弱

根据2015年发布的《长江防御洪水方案》数据显示，经圩垸平退和联圩并圩后，长江中下游干流河道内仍有洲摊民垸406个，洲上人口约130万人，总面积约2500平方千米;洞庭湖区及其鄱阳湖区还有万亩以下圩垸133个，人口59.77万人。

今年入汛以来，华南区域出现几十次区域性暴雨过程，为历史同期最多。入汛早、暴雨多等情况加剧了大面积的洪涝灾害。

安徽官方数据显示，今年6月18日到7月7日，安徽累计发生千亩以上圩口破圩106处，其中万亩以上圩口5个。湖北省的数据显示，截至7月22日，全省已累计有195个湖泊内垸实施破垸分洪，其中主动破垸69个水位，126个内垸被动溃口。

为何破圩数量如此之多?

安徽省防指新闻发言人蔡正中在公开回应时表示：“今年破圩数量比较多的原因，首先是安徽省部分地区遭遇了罕见暴雨。降雨强度大，高度集中;长江一些支流水位超警戒、超保证、超历史。”与此同时，中小河流和农村堤防防汛标准仍然不达标也是原因之一。“中小河流和农村堤防的防洪标准总体较低。局地出现的大暴雨，大大超过一些支流和农村地区的防御能力。一些溃破的圩口，多数是漫坡，这些圩口多是小圩口，很多基本没有经过治理。”

水利部部长陈雷在7月部署防汛抗洪工作时也曾表示：“两湖众多圩垸、长江连江支堤防洪标准低、隐患多。”

据了解，我国大江大河的整治，历来以中央财政为投入主体，特别是从1998年之后，投资力度很大。但是对圩堤而言，根据《河道管理条例》规定，受益范围明确的堤防、护岸、水闸、圩垸等工程设施，河道主管机关可以向受益的工商企业等单位和农户收取河道工程修建维护管理费，其标准应当根据工程修建和维护管理费用确定。收费的具体标准和计收办法由省、自治区、直辖市政府制定。

按照过去的传统，主要是靠地方政府和受益群众承担建设加固任务。

部分受访学者向1℃记者表示，伴随农村劳动力大量外出务工，防洪人力明显不足，2003年开始在农村实施的“一事一议”政策也难以正常组织，导致维护管理费用难以收集和投入不足。

国务院发展研究中心社会发展研究部室主任周宏春在接受1℃记者采访时建议，增加小型水利工程的投入势在必行。“应当拓展资金渠道，多途径融集资金，如纳入各级政府国民经济和社会发展计划，建立中长期水利投资机制，建立专门基金，建立生态补偿或财政转移支付机制等，加大对水利工程的投资，在重视重大水利工程建设的同时，应完善水利工程的配套，疏浚农村河流，实现河流安澜和长治久安。”

湖之进退

圩垸历史成因复杂，其中人地之争是原因之一。

圩垸工程可溯源于先秦，唐中叶以来发展很快，北宋以后沿长江向其中游湖泊地区推广。这一带因而成为全国农业中心之一。

圩垸无计划地过度发展，水利问题随之显现：随着湖区面积的缩小，湖泊对洪水的调节作用下降，水道被逐步堵塞。

南宋以来，太湖下游泄水不畅加剧了圩区的洪涝灾害。明清时曾多次禁筑新圩及废毁不合理的圩岸，但圩田仍是有增无减。洞庭湖区情况相似，明代有圩垸一二百处，到民国时期已增加到一千多处。

解放后，由于受“以粮为纲”思想的影响，围湖造田一度四处开花。围垦湖泊，占用河道、洲滩，加之泥沙淤积，打破了江湖原有的平衡，违背自然规律的结果是最终付出了沉重的代价。

根据《中国水利报》记载，1996年至1999年，长江中下游湖北、湖南、江西、安徽4省62万多户约242万人因溃垸受灾。江西省仅在1998年大水中溃决的千亩以上圩堤就有240座之多，108.3万亩耕地受淹，近100万人受灾。

1998年洪水之后，国务院提出了“平垸行洪，退田还湖”的政策措施。

1998年冬，湘、鄂、皖、赣4省开始对长江干堤之间严重阻碍行洪的洲滩民垸、洞庭湖及鄱阳湖区部分防洪标准低的民垸进行平垸行湖、退田还湖。

长江水利委员会防汛抗旱办公室副主任沈华中接受《新京报》采访时介绍：“1998年后，国家出资几十个亿对长江中下游湖南、湖北、安徽、江西四省在1998年洪水中溃决和严重碍洪的洲滩民垸实施了‘平垸行洪、移民建镇’。对影响行洪的洲滩民垸采用既退人又退耕的‘双退’方式，彻底平毁;对其他民垸采用退人不退耕的‘单退’方式，即平时处于空垸待蓄状态，一般洪水年份仍可进行农业生产，遇较大洪水年份，则蓄滞洪水。这样将大大降低运用的损失。1998年来，共平退圩垸1461个，动迁人口241.64万人，恢复调蓄容积约130亿立方米。”

这一变化，被视为“实现了千百年来从围湖造田到退田还湖的历史性转变”。

周宏春向1℃记者表示，总体上看，我国对洪水灾害防治的认识是不断深化的，策略也是逐步完善的。在对湖北、江西、安徽等地的个案调研中了解到，地方不仅出台了相应的政策法规，出现了退田还湖的一些成功例子，实现了“平垸行洪与行蓄洪区合理开发利用”的协调。但与此同时也，一些地方的湖泊还在被围垦、被开发。例如，有着“千湖之省”之称的湖北省，现在的湖泊数量与解放初相比已经大幅度减少。

给水出路，人才有活路

2016年的洪灾让地方政府有了进一步的清醒认识。

7月14日，湖北省第二大湖泊梁子湖破垸分洪。洪水危情暂时缓解，永久性退垸还湖正式启动，1600多名群众妥善安置，永久迁出湖区。梁子湖面积就此将增加100余平方公里(1万余公顷)，达到370平方公里。

不仅如此，湖北省政府办公厅日前了印发《湖北省灾后恢复重建总体方案》，其中明确提出要“重点实施白鹭湖等12处退垸(渔、田)还湖建设，对今年汛期分洪调蓄的部分湖泊圩垸实施永久退垸还湖。”

湖北省社会科学院副院长秦尊文对1℃记者说，“只有给水出路，人才有活路。”

湖北退湖迈出历史性的一步。

据2015年1月出版的《湖北省湖泊志》记载，20世纪50年代，湖北有百亩以上的天然湖泊1332个;半个多世纪过去，截至2014年仅存728个，减少45%。其中，武汉市水务局编撰的《武汉湖泊志》统计，目前武汉城区有湖泊40个，而在新中国成立初期，有127个，减少了68%。

湖北省湖泊局综合监管处处长张笑天曾表示，当代湖北湖泊变迁可以划分为两个时期，一是新中国成立后到上世纪80年代，主要表现为大量围垦养殖，围垸防水;二是上世纪末至今，城市建设速度加快，填湖造城现象大量出现。

秦尊文也持有同样的观点。他向记者表示，特别是在上世纪八九十年代房地产的大开发潮流中，包括武汉在内的很多城市附近的河道、湿地、湖泊被占用了。“包括洞庭湖也缩小了不少，(原本一体的洞庭湖)现在变成东洞庭湖和西洞庭湖了。”

“我这里有一张图，这是洞庭湖。”2010年，国家林业局湿地保护管理中心主任马广仁做客人民网环保论坛时说，“1825年的时候，洞庭湖的面积是6270平方公里，到了1835年变成了4700平方公里，到了1949年还有4250平方公里，但是到了2002年，洞庭湖就变成了2650平方公里，比建国初期整整减少了一半。”

靠山吃山，靠水吃水。“流域经济最大的特色是‘水’，治水是流域经济发展的基础和前提。”湖北省人民政府参事、湖北省社会科学院长江流域经济研究所所长彭智敏在接受1℃记者采访时说，“从历史上看，没有荆江大堤，就没有富饶的江汉平原。”

“当然，经济发展和治水两者之间当前也存在一些矛盾，如城市沿江、沿湖地区的土地对房地产开发极具吸引力，农民希望把湖泊湿地开发利用，让生态资源变成‘经济收益’。”彭智敏分析认为，城区的迅速扩张侵占了大量的湖泊，导致城市蓄水能力下降和洪水下泄通道减少。建在这些低洼处的城市社区往往成为城市内涝的最大受害者。

7月11日，湖北省防汛抗旱指挥部办公室通报称，入汛以来，该省分洪内垸总数达到107个，其中主动分洪37个，被动分洪70个。分洪内垸总面积500180亩，按蓄洪深度2.5-3米计算，共计调蓄洪水8.34亿-10亿立方米，相当于8-10个东湖的正常蓄水量。

这些分洪调蓄内垸所属湖泊主要有梁子湖、鸭儿湖、保安湖、大冶湖、三山湖、童家湖、龙感湖、赤东湖等;单个内垸面积大多在5000亩以下，5000亩以上的仅21处;主要涉及武汉、黄石、黄冈、鄂州、孝感、咸宁、荆州等7市州，垸内人口210676人。这些民垸，原本是湖区，大多围垦于1950年代至1980年代。

湖北正在反思。在7月27日召开的湖北上半年经济工作电视电话会议上，湖北省委书记李鸿忠强调，要针对洪涝灾害暴露出来的水利工程建设、生态保护、城市建设等方面的问题，认真深刻反思，着眼长远科学谋划，加强江河湖库堤防整险加固、湖泊水系综合治理和生态修复、城市地下综合管廊规划建设、交通基础设施恢复重建，全面提升防灾减灾能力。

周宏春表示，行蓄洪区的规划建设，需要在应急系统、法律程序、损失评估、利益补偿等方面做出保证。实行严格的人口政策，合理利用土地资源，完善行蓄洪区的安全设施;在地势较高的地基上规划建设小城镇，部署完善的通讯、报警系统，紧急撤离时应充分利用现有设施，使分洪的命令能迅速下达，最大限度地减少洪水造成的生命财产损失。