国务院办公厅日前印发《控制污染物排放许可制实施方案》，对完善控制污染物排放许可制度，实施企事业单位排污许可证管理作出部署。
为何要实施排污许可?排污许可制度与现有企业环境管理制度有何关系?排污许可制度的实施能否在改善环境质量方面发挥作用?
据第一财经记者了解，环境保护部环境规划院排放许可与交易研究中心王金南、吴悦颖等多位专家此前做过专门研究。
在接受本报记者采访时，王金南用16个字表达了对排污许可制度的看法：“基础核心，科学许可，公开透明，合理期待”。
他解释说，这项制度对于政府来说，是落实环境质量目标责任制。对于企业来说，是企业环境管理的核心制度。对企业排污管理，一方面是常态化的管理即排污许可，另一方面是非常态的排污管理，如生态损害赔偿制度。排污许可制度是整个环境保护制度中的基础性制度。
所谓“科学许可”，就是要科学确定固定污染源，但目前对于固定污染源定义还不清晰。如果搞不好，或许从过去的“未评先建”变成“无证排污”。王金南认为，城市政府首先应明确所辖范围内有哪些固定污染源，并告知企业，如果企业不来领证，那就是企业的责任了。
“公开透明同样非常关键。”王金南说，企业排污信息公开，同行也会相互监督。“目前最难的是合理期待。”他解释说，具体到某一个城市，对环境影响的因素是多方面的，不可能管住了固定污染源就万事大吉，还有农业面源污染和机动车污染等，“所以，对于排污许可制度应有一个合理的期待，不可能一开始就很完美。”
此间也有专家表示，排污许可制度能否真正落地，发挥作用，执行是最关键的，否则就是一张废纸。
发达国家精细化的制度体系
王金南介绍，排污许可制度是发达国家普遍实行并证明行之有效的点源管理制度。根据我国《行政许可法》实施情况，目前环境资源类的行政许可共有500多项，具体由28个国务院部委局实施，其中由环境保护行政主管部门实施的大约有40项。
总体上看，排污许可是环境许可中一项点源排放管理的核心工具，是依据环境保护法律对企业的排放行为和政府对企业的监督做出规定，通过许可证法律文书加以载明的制度。建立排污许可制度是实现面向环境质量的环境管理转型、建立规范严格的企业环境执法体系的基础和关键。
王金南介绍，国外的排污许可制度主要针对固定点源采用综合性、一证式管理，并以完善的立法、监测、监督体系给予支撑。
专家们介绍，发达国家以先进的污染防治技术作为全过程控制排放的支撑。这些国家的排污许可制度都高度重视科技发展对许可证管理的驱动作用。在美国或欧盟都提倡以最佳可行技术(BAT)作为综合许可制度的构建基础，以此为依据制定许可条件。
此外，发达国家还以严厉的惩罚措施作为制度有效落实的关键。美国《清洁空气法》规定一旦企业违反许可证规定，EPA或各州环保局可根据违法程度通过行政命令或刑事处罚等方式来严厉惩罚企业，罚款均按日计罚。欧盟各国也根据欧盟法令的要求分别制定了非常严厉的处罚措施，严重违反许可证规定的企业负责人须承担刑事责任并面临巨额罚款。同时，以充分的信息公开与公众参与体现制度的科学与公平性。
国内排放许可证实践基础
王金南介绍，中国从上世纪80年代后期地方试点排污许可制度至今，已经有20多个省市区向总计20万家企业颁发了排放许可证。目前，环境统计口径内的大部分点源已发放排污许可证。
“但是，这项制度依然存在制度缺陷与技术难点，未能树立排污许可制度的核心地位。”专家们说，现有环境影响评价、总量控制、排污收费制度、环境监测等点源环境管理制度缺乏协整，排污许可制度未能起到点源环境管理核心政策的作用。
另外，排污许可制度缺乏顶层法律设计与具体实施办法。尽管《环境保护法》《水污染防治法》《大气污染防治法》都对排污许可证做出了规定，但都未提出可操作的具体文件，特别是没有对拒不领证行为的制约措施，导致地方环保部门在管理过程中无法明确对企业的处罚权限。
更重要的是，排污许可关键技术问题未能突破，管理存在难点。王金南说，点源排污许可量与排放量的确定未能统一，多套排放量统计体系不一致，降低了数据权威性。发证范围和种类仍有缺失，重金属及其他有毒有害物质未涵盖。排污许可证未能明确如何与排放标准及环境功能区划挂钩，各介质统一发证存在技术难度。
排污许可证处罚规定也不够具体，违法成本过低。由于上位法限制，罚则无法突破。目前尚无专门针对排污许可制定的超标或超总量情形的处罚手段。罚款存在上限，对持续违法排污行为无法有效威慑。基层环保力量不足，发证后难以实现全面监管，非重点企业违法行为难以杜绝。
以环境质量改善为基本出发点
专家们表示，在环境管理转型的大背景下，排污许可应以环境质量改善为基本出发点，整合点源环境管理的相关制度，实现一企一证、分类管理，坚持属地管理、分阶段推进，强化企业责任，加强发证后的监督与处罚，让排污许可证成为企业环境守法、政府环境执法、社会监督护法的根本依据。
建立以排污许可制度为核心的点源管理体系，融合环境影响评价、主要污染物排放总量控制、排污申报和登记、环境监督监察、信息公开、排污交易等点源管理相关制度，将许可制度与前置审批、过程监管、违规处罚等相衔接，实现排污企业在建设、生产、关闭等生命周期不同阶段的全过程管理，实现“一窗口”对外、“一站式”服务、“一证式”许可，改善政府环境审批效能，降低执法和守法成本。
目前主要对哪些污染物实行排污许可管理?专家们认为，当前应以水污染物和大气污染物为主开展许可，在载明事项中考虑固体废弃物和噪声等其他污染因子，实行“一证式”管理，使排污许可证成为排污企业与政府之间关于环境义务的守法文书与契约。
