2万亿新增债务限额下达，平衡地方需求和债务风险

近些年地方政府违法违规举债融资遭严打，发行政府债券成为地方融资的唯一合法渠道。而为了管控债务风险，中央对地方实行债务限额管理，2018年新增债务限额总盘子锁定为2.18万亿元，对于不少省份来说，获得新增债务限额越多，也意味着能筹集更多资金用于发展。

近日，绝大多数省份相继调整省级预算，2018年各省份获得的新增债务限额数字也随之公布，引起市场关注。比如财力雄厚的江苏和广东新增债务限额分别为1665亿元和1448亿元，绝对金额居各省份前列。河北新增债务限额也高达1319亿元，同比增长近70%。

多位接受第一财经采访的财税专家表示，债务限额分配最主要考虑地方财力情况和债务风险。财力越雄厚、债务风险越低的地方，获得的债务限额会越高。同时分配也会兼顾地方融资需求，适度满足地方建设、民生保障方面的需要。

不过，发债额度的合理确定与分配，如何平衡风险控制与满足地方实际需求仍是一大难题。额度过高，地方政府举债过多，会加大债务风险；额度过低，又满足不了地方政府的资金需求，影响经济发展和民生改善，甚至也助长了地方违法违规举债的动机。

为了破解这一难题，目前财政部正尝试通过发行土地储备、收费公路等地方政府专项债券，来促使项目融资收益和风险相匹配，希望借助市场来倒逼地方政府融资需求更加合理、显性化，条件成熟后以此来界定专项债券限额，平衡好地方融资需求满足和债务风险防控的关系。

解密债务限额分配

地方政府长期通过灰色融资渠道举债发展，债务增速过快的状况近年来引起中央高层警惕。一场“开前门、堵后门”防控地方政府债务风险组合拳相继打出。

一方面，2015年实施的新预算法明确地方政府举债唯一合法途径是发行地方政府债券，地方政府债券全部纳入预算管理。而为了控制地方举债冲动，当年实施地方政府限额管理，依法设置地方政府举债规模的“天花板”。

另一方面，近些年中央对地方政府违法违规举债融资维持高压态势，不仅重庆、山东、湖北、江苏等地部分市县违法违规举债担保负责人遭撤职，而且地方债首次实行了“终身问责、倒查责任”。

长期关注地方债的上海财经大学教授郑春荣告诉第一财经，在这一背景下，地方政府融资非常依赖地方政府债券，在债务限额下各省份尤其是欠发达省份积极争取拿到更高的额度，希望有更多资金用于发展。

比如去年全国两会上，贵州省代表团向全国人大建议增加贵州省新增地方政府债务限额。全国人大代表于贵良建议增加河北省当年新增债务限额。

每年3月份的全国两会上，全国人大会最终敲定当年地方政府债务限额，2018年这一数字约21万亿元，相比于2017年限额新增了2.18万亿元。然后，财政部在这一限额内，根据各省份债务风险、财力状况等因素，并统筹考虑国家宏观调控政策、各地区建设投资需求等，然后提出方案，报国务院批准后下达各省级财政部门。而地方债务风险低高和财力状况好坏是影响地方新增债务限额多少最核心的因素。

5月底、6月初，各省份在收到财政部下达的新增债务限额后，相继调整了省级预算，其中部分省份公布了详细的数据。第一财经记者初步梳理发现，至少有10个省份公布了2018年新增债务限额。而限额的背后则反映了地方财力、债务风险、融资需求三者的平衡。

比如江苏省2018年地方政府债务限额及省级预算调整方案显示，今年江苏省地方政府债务限额约14768亿元，比上一年新增债务限额1665亿元，居于各省份之首。广东省2018年省级财政预算调整方案显示，今年财政部下达广东省政府债务限额（含深圳）12179亿元，新增政府债务限额1448亿元，仅次于江苏。

“广东和江苏经济实力强，财力雄厚，而且债务风险相对较低，因此获得的新增债务限额规模居前。”中财-鹏元地方财政投融资研究所执行所长温来成告诉第一财经。

广东省财政收入连续二十多年居全国之首，江苏省财政收入也居全国前列。尽管两省债务规模较大，但截至2017年末，两省债务率指标低于全国平均水平（76.5%），且远低于100%的警戒线。

与之相反，财政实力相对较弱且债务规模相对较大的贵州省，2015~2017年新增债务限额分别为56亿元、64亿元和77亿元，均不足百亿元。

其实去年财政部公布的《新增地方政府债务限额分配管理暂行办法》明确，新增限额分配应当体现正向激励原则，财政实力强、举债空间大、债务风险低、债务管理绩效好的地区多安排，相反的地区则少安排或不安排。

符合国家战略，承担中央重大项目的地方也会获得较大新增债务限额。比如尽管河北省财政收入远低于广东、江苏，但2017年该省拿到了1319亿元新增债务限额，同比增长高达70%，远高于浙江和上海。

温来成分析称，近些年京津冀协同发展，以及雄安新区建设等需要大量资金，因此河北得到中央支持。

河北省政府研究决定，在1319亿元新增债务限额中，300亿元转贷给雄安新区。

郑春荣表示，一些债务管理不规范的地方将被调减新增债务限额额度。比如江西丰城市被财政部驻江西专员办查出存在将置换债券资金转入账外账及违规挪用置换债券等严重违规问题，根据有关规定，扣减其新增债券额度1亿元。

其实不少省份地方政府债务余额距离限额还有部分空间，因此举债额度超过新增债务限额。比如2017年底上海市地方政府债务余额为4694亿元，而2018年限额为7703.5亿元，因此限额内举债空间远高于今年新增债务限额592亿元。

限额分配难题

省级政府拿到地方政府新增债务限额之后，保留部分额度后会把多数额度转贷给下属地市级或直管县，然后地市级政府保留部分额度后再转贷给区县级政府。未来一段时间市县级政府也会因此而调整预算，报本级人大审批。

中国社科院学部委员高培勇曾在一份报告中指出，新增债务额度按照何种规则分配到省级政府，省级政府又怎样分配到地市县级政府，将直接引导各级政府的行为。因此，如何科学测算地方债的总额度，如何设立额度分配规则以激励约束地方政府，是地方债制度有效运行的第一重大挑战。

中国社科院财经战略研究院研究员汪德华认为，发债权集中到省级政府，是由分散决策转向集中决策，固然有便于控制风险、加强规范管理的优点，但也可能存在管理链条过长、债务资金配置低效、不符合地方实际等问题。

事实上，因为发债额度小于合理融资需求，部分欠发达地区为了扩大官方投资而违法违规举债担保融资，形成隐性债务。但简单地满足地方融资需求，而不顾财政风险也不可取。

这种分配难题官方并不回避。财政部今年印发的《关于做好2018年地方政府债务管理工作的通知》强调，合理确定分地区地方政府债务限额。地方政府不得超越财力实际将上级政府批准的地方政府债务限额过多留用本级或下达下级，实现不同地区地方政府债务限额与其偿债能力相匹配。

温来成告诉第一财经记者，财政部从去年开始相继推出的土地储备、收费公路等地方政府专项债券就是很好的尝试。让债券的规模、风险、管理方式直接与项目对接，实现融资项目收益与风险相平衡，打造中国版市政债，提高地方债市场化程度，从而逐步淡化用行政方式来分配债券额度。

不少地方债务专家认为，随着以后国家地方政府专项债券管理、监督逐步完善，未来应当根据地方政府项目收益情况来确定相应的融资需求，以此来确定专项债券限额，报人大审批实施，更好地满足地方融资需求。而没有收益的地方政府一般债券额度，则根据地方一般公共预算财力来确定，控制风险。