近日湖南省耒（lěi）阳市因财政困难而延迟发放公务员工资一事备受关注，加上安徽等地教师讨薪，折射出基层财政困难地区“保工资”压力骤增。
近日财政部部长刘昆向全国人大常委会作国务院关于2017年中央决算的报告时表示，下一步将指导地方完善县级基本财力保障机制，进一步下沉财力，增强困难地区和基层政府保工资、保运转、保基本民生的能力。
中国政法大学财税法研究中心主任施正文告诉第一财经，耒阳事件应该引起了财政部关注，其实部分地区基层财政困难一直都存在，可能今年更加明显，而县级财力基本保障机制也早已建立，以后需要进一步完善。而基层要摆脱财力困难的根源是转变经济发展方式，发展经济。中央与地方之间的财政关系也需要调整，让财政事权和支出责任更加匹配，减轻基层支出压力。
基层财力困难
近些年经济下行压力增大，这直接带来财政收入增速下滑，财政收入也迈入中低速增长的新常态。而过度依赖单一产业的资源能源性城市压力更大。
在被曝出5月工资拖欠发放后，耒阳市财政局发布声明解释，耒阳市主体财源煤炭经济持续萎缩，造成市本级财政年年短收。而工资、重点民生项目等刚性支出逐年增长，本级财政入不敷出的现象逐年加深。目前耒阳市国库的库存资金严重不足，市委、市政府根据库存资金情况，首先保障离退休人员离退休费的按时发放。在职干部职工的工资发放资金尚有较大缺口。
不过当地财政局人士告诉第一财经记者，6月初当地已经全部补发工资。
国家行政学院冯俏彬教授表示，像耒阳这种发不出工资的地方这些年也有发生，但并不普遍。这些财政困难的地方也多是资源性、能源型城市，产业比较单一。
一位财税专家告诉第一财经，从前5个月的财政收入来看，多数省份财政支大于收，而这往往出现在下半年。像安徽一些地方出现的教师讨工资、奖金事件等，已经折射出基层财政困难。
财政部下属的中国财政科学研究院《2017年地方财政经济运行调研总报告》曾指出，随着经济增速和财政收入增速的放缓，财政收支缺口增大。特别是基本公共服务支出呈刚性增长态势，加之应对环境修复治理、人口老龄化、城镇化以及“补短板”等都需要增加财政支出，一些地方收支矛盾已经十分尖锐，尤其是县级财政压力更大，一些县区保工资发放都成了难题，财政运行风险上升。
县级财力保障投入超2000亿
其实，基层财力困难一直都不同程度的存在。2010年为了解决县级财力困难，财政部建立和完善了县级基本财力基本保障机制，目的正是实现县级政府“保工资、保运转、保民生”。
中央财政每年根据国家相关政策，制定县级基本财力保障范围和保障标准。保障范围包括国家制定的工资政策、民生政策，以及机关事业单位公用经费、地方津贴补贴等。
县级基本财力保障机制的责任主体是地方财政，而非中央财政。财政部要求省级财政要加强对基层的财力倾斜和支持力度，市级财政要强化统筹所辖县区协调发展的责任，帮助困难县乡提高财政保障能力。县级财政要强化自我约束，科学统筹财力，规范预算管理，切实保障相关部门、乡镇基本运转支出和民生政策支出。
中央财政则加大了对地方财政的指导和帮助。为了鼓励地方加大基层财力保障，财政部建立了县级基本财力保障以奖代补机制，对县级基本财力均衡度较好、收入质量好、绩效评价好的地区，给予激励性奖励，体现正向激励。
中央对县级财政供养人员增加地区实施扣款。对县级基本财力保障水平低于中央财政核定标准、县级财力均衡度低于0.6的地区，中央相应扣减对所在省的均衡性转移支付或税收返还，直接分配下达给县。这体现了逆向激励。
事实上，中央财政逐年加大对县级基本财力保障的奖补力度。2010年下达县级基本财力保障机制奖补资金475亿元，而到了2017年这一数字为2238.9亿元，2018年这笔资金预算数为2462.79亿元。
县级基本财力保障奖补制度也在不断完善。比如2017年7月，财政部修订了《中央财政县级基本财力保障机制奖补资金管理办法》。财政部也要求省级财政部门应当依据本办法，结合实际情况，制定本地区县级基本财力保障机制奖补资金管理的具体规定。
施正文认为，地方应该落实县级基本财力保障机制的相关举措，对于新形势下仍存在困难的地区，应创新财政管理方式，出台新的举措解决问题。
根治在于发展经济、调整政府间财政关系
施正文告诉第一财经，县级基本财力保障机制并不能根治财政困难，地方应该转变经济发展方式，改变地方财政过度依赖某个单一产业的现状，发展新兴产业，只有经济持续发展才能根本上摆脱财政困难。
转型之路并不容易，但仍需坚持走下去。比如耒阳市获批全国第二批资源枯竭型城市经济转型试点城市，正推动煤炭产业从“小煤炭”向“大煤企”转型，延长产业链、拓宽产业幅、提高附加值。并大力发展机械装备制造、新材料、新能源、生物健康、节能环保、农产品深加工等新兴产业。
中央与地方、省级与市县财政事权和支出责任划分改革也亟待推动。目前地方财政困难的一大原因正是财权上移，而基层政府承担过多财政事权和支出责任，在收入减少而支出压力骤增背景下，基层财政雪上加霜。
施正文表示，应该加快推动央地财政事权和支出责任划分改革，适度将事权上移至上级政府，减轻基层财政事权和支出责任，建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系。
目前中央与地方和绝大多数省份都已经出台了财政事权和支出责任划分改革的指导意见，改革方向也正是朝着适度增加上一级政府事权和支出责任。今年2月，国务院办公厅印发了《基本公共服务领域中央与地方共同财政事权和支出责任划分改革方案》，明确了教育、养老、医疗等八大类18个事项的央地权责，规范相关保障标准和分担比例，有利于增强政策的稳定性，更好地兜牢民生底线。
施正文认为，困难地区和基层政府也应充分认识地方财政困难，做好中期财政预算管理，优先将财力用于“保工资、保运转、保基本民生”，投资上项目应该非常谨慎。
