今年以来，财政部门靠前发力，实施更加积极的财政政策，财政收支运行总体平稳。1—5月，全国一般公共预算收入9.66万亿元，同比下降0.3%，全国一般公共预算支出11.3万亿元，增长4.2%。下半年，财政力度会加码吗？如何提升财政政策的效果，以及如何培育地方可持续收入来源？第一财经《2025下半年经济展望》，对话中国宏观经济学会副会长刘尚希。
今年财政靠前发力，效果如何？
第一财经：今年财政发力非常明显，赤字率设定为4%，比去年的3%提高了一个百分点。前5个月，全国一般公共预算支出同比增长4.2%，增速高于去年同期以及去年全年平均水平。强有力的支出之下，政策效果怎么样？
刘尚希：政策效果整体来看，实际上是非常明显的。“两新”的政策，比如说消费品以旧换新，像社会零售的指标上有一个明显的变化，消费的支出明显增加了。还有设备更新，企业投资大大增加了。所以“两新”，一个针对消费，一个针对企业投资，相关领域的效果都不错。还有“两重”,政府投资涉及到1000多个项目，去年的实际上都已经落实了。今年项目清单应当也是逐步在公布了。这些“两重”类项目投资落地以后，对全社会的投资也有一定带动作用。在消费品领域，尤其电子产品、绿色产品、数字产品等方面的补贴政策带动了相关供给的快速增长。所以当前经济的很多亮点，如高新技术行业，尤其数字产品、绿色产品方面，呈现良好的增长态势。一季度GDP达到5.4％，实际上与宏观政策是密不可分的。所以从这点来说，财政政策、货币政策协同，对当前经济稳定、社会稳定，以及促进就业发挥了积极的作用。
下半年，财政力度会加码吗？
第一财经：下半年实现预期的经济增长目标，难度如何？为此财政的支出强度是否会持续，甚至有没有必要去进一步上调赤字率？
刘尚希：财政政策要不要加码取决于宏观经济形势的变化。4月份以后，特朗普政府实行所谓的“对等关税”，对全球带来冲击，对中国也带来不小影响。中美之间谈判又使得关税的冲击有一定的缓解。但是全球地缘政治的博弈实际上是加剧了。全球的不确定性在上升。如果全球的经济增长进一步下滑，可能对中国来说也是一个拖累。这种情况下，要实现年初预定的5%增长目标，显然难度上升了。现在，进出口、投资、消费在变化，要根据这些情况来考虑宏观政策是不是需要加码。从当前来看，形势上比较平稳。因为国外地缘政治的冲突以及美国关税的冲击，相比其他国家来讲，我国所受的影响相对要小一些，没有原来想象的那么大。在这种情况下，我觉得宏观政策可以保持稳定。
其实当前面临的不是赤字率是否要进一步提高的问题，而是怎么把钱花好的问题。它涉及到相关的体制机制，实际上非常复杂。比如政府做投资，项目准备是有周期的。一般来说，一个项目要到成熟，投资的钱可以直接落下去，怎么也得要一两年的时间。要选址、做可行性研究、做环保评估等各个方面。这套流程走下来，两年都是快的，尤其涉及到一些大型项目，比如基础设施建设，还涉及到勘探地质条件等，所需时间更长。当然，原来有一些储备项目，但现在加大政府投资力度，原来准备的项目可能是不足的。这就会出现钱不能及时落到项目上去，变成实物工作量，就造成了“钱等项目”的问题。其他用于教育、医疗、社保等等领域的一些新增支出，实际上也是体现为项目支出，同样有这么一个过程，只是难易程度不同。当然现在已经尽可能加快了。从财政部门看，预算的审批、转移支付资金的到位，都是有具体的时间要求的——必须多长时间之内预算审批完毕，多长时间之内转移支付到位。但是钱到了具体的最后一公里，还是有准备工作要做的。
农民养老金如何提高？
第一财经：很多省份陆续披露2025年城乡居民基础养老金方案，不少地方是每个月100多元到200多元这样的水平。很多人认为这样的收入太低了，能不能大刀阔斧地做一个基数的显著提升，这样既可以把大笔资金发放出去，从消费端好像也能比较直接地提高居民的消费能力？
刘尚希：农村60岁以上老人的基础养老金，应当是要逐步地提高标准。今年来看，预算里实际上已经考虑了，在逐步提高。如果要进一步提高，得考虑到明年的预算安排中。再一个，标准要设计好。标准在各个地方是不一样的，可能经济条件好一些的，财政状况好一些的，可能就能高一点。这里要考虑一个问题，这到底是中央的事权还是地方的事权？实际上现在是模糊的。这可能是提升农村基础养老金需要解决的一个基本问题。当然我觉得可以把它作为中央的事权来看待。基本养老金对于老人，无论在哪个地方，都应按照一个可以满足基本生存条件的标准来发钱，地方可以再搞点补差。属于“基本”的这一块可以由中央负担，可直接发放到个人，实际上现在也是在朝着这个方向走的。
政策和改革，如何实现1+1>2效果？
第一财经：稳外贸、稳就业、稳楼市这些方面，财政的增量政策，市场也是非常关注的。下半年财政在这几个“稳”方面是不是还有一些可用的工具？
刘尚希：现在更重要的是把现有的政策落实好、落实到位。这可能比增加新的政策更加重要。这里实际上是要通过改革去解决问题。
第一财经：具体包含哪些改革内容？
刘尚希：最大的一个问题就是央地财政关系的改革。现在地方的支出占比在一般公共预算中占到85%左右，这种情况下财政政策发力主要靠谁？决策在中央，真正落实在地方。改革要提高政策的传导效果，中央支出的占比要上来。在二十届三中全会改革部署当中，明确地提出了“适当加强中央事权、提高中央财政支出比例”，这就是改革。改革和政策是相辅相成的。如果改革有效推进，宏观政策的效果会更好。如果政策效果越好，实际上也为改革提供了空间，大家也就更加愿意推动改革。改革和政策不能分开来说，必须是有机统一起来，要统筹推进，这样就会实现1+1>2的效果。
央地财政关系如何完善？
第一财经：地方政府的财政支出占比过大的问题，您刚才也提到了会有一些潜在的风险，应该用什么样的改革举措去破解其中的潜在风险？
刘尚希：当前央地的这种收入结构、支出结构，必须调整了。1994年分税制改革的时候，中央收入占比很低，怎么提高中央财政收入在全国财政收入中的占比是第一位的任务。但现在面临着新的问题，就是中央支出占全国财政支出的比例太低了。这带来的一个问题是大量的支出在地方，意味着这些公共资源的配置主要是靠地方。按照地方行政区划去配置，行政区划就是省市县乡，往往是静态的。而现在社会是动态的，人口在流动。人口净流出的地方，户籍人口大于常住人口，如果按照户籍人口去配置资源，就会出现公共服务过剩。人口净流入的地方，户籍人口小于常住人口，按户籍人口去配置资源，就会出现公共服务不足，这就出现了公共资源的空间错配，导致公共服务与人脱节，一部分人不能享受公共服务，造成了新的社会不公。在动态社会，人口流动、家庭迁徙的情况下，越来越需要更高层级的政府，很多事情需要中央去考虑、去配置资源，而不是一层层地下移，交给地方基层政府去做。再一个，从治理的角度来看，跨区域的问题以及区域外部性的问题，得有更高层级的政府，更多是要中央政府去解决。比如生态补偿的问题，一条河流跨几个省，省与省之间去谈判，上下游去谈判，怎么谈呢？很显然，像这类问题应该是要从更高层面，即要中央来解决。在国家治理中，如果这些本应由中央来做的事情，而支出责任却更多体现在地方，就会出现治理上的“小马拉大车”，导致治理成本高，效能低。有一个误解，以为地方拉不动是因为财力不够。其实，小马就是个小马，吃得再多，也不能变成大马。下移财力给它，让它去拉越来越重的治理之车，它还是拉不动的。即便如此，地方多半也不会承认自身能力不够。综合来说，从资源的空间配置角度、从宏观调控的角度、从财政政策传导的角度、从国家治理的角度，无论怎么来看，都迫切需要提升中央支出的占比，否则，上述四个方面都会出现扭曲和失灵。还有一个是债务的问题，央地的债务结构倒置，现在已经开始调整了，比如说，中央在债务的发行增量上在逐渐扩大，而地方的专项债、一般债也保持了一定的规模，确保政策的延续性。但是从趋势上来看，中央债务占比应当高于地方债务。央地的债务结构应当快速调整，现在调整的速度慢了一点，我觉得还可以加快。宏观调控要更有效，离不开改革。
如何培育地方可持续收入来源？
第一财经：地方政府目前毕竟还承担着大量财政支出的责任，怎么去培育地方政府可持续的收入来源？
刘尚希：除了支出责任上移，以减轻地方政府的收入压力，培育地方财源，依赖于地方区域经济的持续稳定增长。在这个基础之上，则涉及到央地之间怎么来划分税种的问题。一个办法是在既定的税种里，中央与地方去划分。共享税实际上也是划分的一种方式，但依然是在存量上做文章。还有一种方式是赋予地方更多的在税收立法方面的权限。可以考虑让地方根据地方的实际税源情况，因地制宜地去开征一些税目甚至是税种，赋予地方更大的权限。毕竟中国幅员辽阔，异质性大，比如说资源税，其税率怎么定，自主权是在地方的。属于地方的一些小税种，地方有一定的管理权限，但这个权限是否可以再进一步扩大？这比局限于现有的这些税种来划分央地收入，可能有更大的增量空间。再比如消费税，其征税环节后移，可以作为地方税，而且可以考虑赋予地方扩大消费税品目的权限。这样让地方的收入更多地与消费挂钩，有利于促进消费。在二十届三中全会改革部署中已经明确提出了“推进消费税征收环节后移并稳步下划地方”。把消费税和增值税关联起来进行联动改革，是将来的一个方向。
再一个更重要的问题是，在数字经济条件下，税制怎么进行适应性改革的问题。数字经济产生的新业态、新模式越来越多了。像电商在国内和全球都可以进行销售，但是它的税收交在注册地。其他地方的消费者也买了商品和服务，对税收也做了贡献，但是其他地方可能分不到税收。税源和税收背离，税制怎么改革？这是一个难题。充实地方自主财力，离不开全面调整税制结构，即改革工业化时代形成的税制结构，以适应数字经济的发展。
第一财经：今年政策的协调性被提到了新的高度，我们看到您在《货币之母与风险之锚——解码现代财政金融关系的新逻辑》这本书当中就提出来，只有当中国国债成为优质的全球性资产的时候，人民币国际化才有可能性，能不能用通俗的语言解释一下其中的逻辑？
刘尚希：打个比喻就能清楚了。比如我们出口得到外汇美元，拿了美元以后买什么，实际上很多就是买了美国的国债。美元发行到全球，通过美元资产，如美债，再流回去，形成了一个循环。各国的外汇储备都要找安全资产，安全资产到哪去找？主要是美元。人民币如果要成为国际货币，最重要的是让大家相信人民币，这就要提供人民币资产。优质的资产是什么？就是国债。如果没有人民币资产的支撑，人民币实际上出去了回不来，就不能形成一个循环，各国就不会长期持有，人民币在国际的使用就难以扩大。有了大量的人民币资产，各国来购买以后，可以当成储备资产，甚至当成一个国家的财富。加快人民币国际化的步伐，就是让人民币在国际贸易中、国际结算中、国际储备中发挥更大的作用。这就离不开财政提供的底层资产，也就是国债。
财政政策、货币政策如何协调配合？
第一财经：您如何理解财政与货币政策的关系，怎么去增强二者的协调性，在当下这个时间有什么建议？
刘尚希：财政本身就具有金融的属性，这一点很多人是忽略的。从财政收支看，财政收入比如说交税，钱进了国库，实际上相当于货币的回笼。支出相当于把货币释放出来，货币投放。那么财政收入支出实际上就是货币的运动。所以财政收支对货币流通、货币运动产生的影响是非常大的。再一个，比如说资本市场的定价。资本市场的定价是靠国债收益率曲线。因为国债是无风险资产，其他所有的资产都是风险资产。风险资产必须找到一个锚，这个锚就是国债交易即无风险资产交易形成的曲线，叫定价的基准。这个基准不仅是国内资本市场定价基准，而且应当成为全球的定价基准，说明这个资本市场就成为了全球的资本市场。从这个意义上去看，发行国债不完全是因为赤字。从我们过去的逻辑来说，因为收支有缺口，出现了赤字，赤字要弥补，所以要发行国债。反过来理解这个逻辑，就是收支平衡了，没有赤字了，就不需要发行国债了。但是从金融的角度来说，必须得有（国债），是金融的需要。国债是无风险资产，就成了一个金融的基础设施了。财政要从它的金融属性来看，财政政策、货币政策是一体的。
